【執法落差】罰不出秩序、改不出標準！當保健食品廣告監管變成「猜字遊戲」 誰還能真正守法？

採訪・撰文＝林玉婷

《食品安全衛生管理法》第28條原意明確：避免藉由療效暗示誤導民眾，特別是防堵過去地下電台的誇大亂象。然而，在目前的執法邏輯中，真正被監管的往往不是內容是否科學、是否有證據，而是是否使用了某些敏感字詞。

立法初衷本是保護消費者 執法端卻變成「避講明確」的語言管制

台灣保健食品廣告監管的原意是防止誇大、避免暗示療效，保護資訊落差較大的消費者。然而，從企業、協會與專家訪談一致反映的現場經驗來看，這套制度在執行端逐漸偏離目標。它既沒有有效遏止誇大風險，也未能提高資訊透明度，反而把整個產業推向一種以字詞為中心的「語言避險機制」。

多家品牌業者指出，主管機關的審查邏輯並不檢視證據是否充分、研究是否嚴謹，而是盯著文字揣測「有沒有可能像是在影射療效」。某跨國企業坦言：「我們不是在寫讓消費者理解的語言，而是在寫讓承辦人放心的語言。」當審查目的從「避免誤導」變成「避免罰款風險」，廣告用語自然越來越模糊、越來越不具資訊量，原本用來保護消費者的制度，反而讓真正具體、有助判斷的資訊全部被封鎖。

地方裁量差異擴大不確定性 承辦人心證凌駕制度

主管機關執法標準的不一致且不確定高，是產業端最深層且最普遍的痛點，這使得行銷排程、產品溝通策略與上市時間都充滿不確定性。一家長年投放電視購物的品牌指出：「一句話在A縣市不算誇大，換到B縣市就變成違規。」另一個品牌主管也提到曾遇到同一支廣告，一年內因地方衛生局的承辦人更換三次，收到三份截然不同的裁示：第一位認為沒問題、第二位要求立即下架重做、第三位又說不用修改。企業必須在30天內在所有廣告通路全部更換素材、重跑審稿，但卻完全不了解到底改得對不對。即使產品具有可靠的科學文獻，也必須不斷嘗試不同版本，「A版被檢舉就改B版，改了還要看下一位承辦人的感覺」，不斷重複這種Try & Error的試錯流程。某食品企業主管無奈地說：「你永遠不知道下一位承辦人會怎麼看，這比法規嚴不嚴更可怕。」

更困難的是，近年許多縣市行文來函要求說明廣告內容，已不再標記「問題字詞」，而是把廣告文案從第一個字到最後一個字全部劃線，但卻不說明哪裡出錯。某企業主管說：「我們打電話詢問，承辦人只能說可能是哪一段『讓他覺得』有問題，但不能明確指出哪一個字詞，又或者是哪裡有問題。」地方承辦人不願給予明確意見，只能逐字逐句讓業者自行「猜哪一個字有問題」，造成極高行政成本，但未帶來任何溝通品質的提升，讓業者完全無法從過程中學習，也無法建立合規標準。且當現行法規過度強調禁用字詞，卻沒有建立清楚、可遵循的溝通準則，使得「守法成本比違法成本高」。

TQF台灣優良食品發展協會秘書長許瑞瑱也指出，全國裁罰標準確實存在顯著差異，「不能期待各縣市一樣，但至少要有全國一致的裁罰基準，讓企業知道怎麼遵守。」

詞彙比證據重要？有臨床試驗反而最不能清楚說明

最讓業者挫折的是，制度並非以「證據強度」判斷能否溝通，而是以字詞是否踩線決定能否呈現。許多企業在訪談中提到，他們願意投入科學研究、做人體臨床試驗、建立結構式文獻證據，但在台灣的廣告端卻完全無法呈現，只因為表述可能涉及器官或疾病聯想而違規。

某電商品牌創辦人表示：「我們花了兩年做臨床實驗，最後在廣告上只能從那27個合規字詞中挑選一個最接近的『調整體質』，等於所有科學證據都變成不能說的秘密。」另一位食品企業主管更直言：「我們做的不是功效食品，而是在玩繞開禁字的文字遊戲。」

這正呼應台灣食品產業發展協會理事長王繼中的觀察，法規語詞框架過於陳舊，使科學證據無法容納於制度之中，導致產品即使有再多研究實證，也無法讓市場理解其差異性。因此，當「證據無法說清楚」的時候，市場自然朝向敘事強者，而非品質強者。

各縣市裁罰標準不同調？業者像在碰運氣

「地方裁罰落差」是企業反映最強烈的痛點，但主管機關對此的看法並不相同。業者的經驗是同一句話在A縣市沒事，在B縣市可能被視為違規，因此品牌只能觀察哪個縣市是「全台最嚴」的標準來自我審查，使語彙空間越來越狹窄。

對此，食品藥物管理署企劃及科技管理組簡任視察謝碧蓮回應，外界認為地方執法標準不一，是因為「企業未看到完整脈絡」。她強調，各縣市都是依據中央公布的規範執行，包括《食品廣告不實、誇張或涉及醫療效能認定準則》及常用詞表，並不存在地方「自行解讀」。謝碧蓮指出：「廣告不能單看一句話，而是整體畫面與語氣，有些業者覺得明明用的字一樣，但廣告換成另一個情境就會造成誤導。」

台北市衛生局食品藥物管理科科長林冠蓁也表示，地方並不是「有不同標準」，而是必須依據廣告脈絡判定是否易使民眾誤信，「同一句話在不同情境裡，確實可能造成不同的效果。」

換言之，主管機關認為業者所認為的執法差異來自「案情不同」，而非「標準不同」。儘管中央與地方皆強調制度一致，但在企業端的日常經驗中，判定差異，不論是來自不同承辦人、不同縣市、不同檢舉線索，都是反覆出現的現象。而這種高度不確定性，正是最削弱合法業者遵守法規卻無法讓產品在市場上被看見的因素。

法規不是「太嚴」而是「太不清楚」

從食藥署歷年公布全國衛生機關裁處食品、藥物、化粧品違規廣告的數據來看，食品廣告的違規件數每年皆破半數、位居第一，罰鍰更是年年破億。但是到底是執法有力還是廠商罰不怕？

裁罰件數和罰鍰年年持續增加，現行管理制度知道要「禁止」什麼，但沒有設計「如何正確說明」的機制，使得正規企業即使不斷自我審查、自我刪減，仍有可能碰觸灰色地帶而受罰；另一方也可能讓劣質廠商大膽講，把罰金當行銷費用，最終形成過度收斂對抗誇大資訊的市場。為此，衛生福利部於2024年1月31日發布修正「食品安全衛生管理法第45條規定廣告處理原則」，將廣告違規情狀納入裁處罰鍰基準之加權事項，依照「按次提高基本罰鍰額度」、「違規行為故意性」、「違害程度」及「其他裁量參考」等4個面向，加權計算裁罰金額，盼藉由加重裁處力道來嚇阻違規食品廣告。

但事實上專家與業者共同指出，台灣保健食品監管的最大問題不是法規嚴，而是執法缺乏明確性與一致性。許瑞瑱表示，食品治理的合理性在於「可預期性」。當制度本身讓企業無法預測執法結果，企業便只能採保守策略，或選擇降低創新投入。她認為目前的制度並未提供足夠透明度，導致企業難以建立可長期依循的規範。她強調：「我們期待的是一套能兼顧消費者保護與產業創新的制度，而不是讓每個地方用不同標準在判斷。」

台灣需要的不是更重罰，而是更清楚、更科學、更一致的制度邏輯。讓可信資訊能被看見，不可信資訊被排除，這才是保護消費者的正途。

【更多保健食品產業精彩探討，請詳閱食力Vol.41季刊《前進的力量 vs 停滯的規則 飲食產業的成長斷層》】

審稿編輯：童儀展

延伸閱讀
▶【市場扭曲】罰單成行銷成本？保健食品廣告制度為何讓「說真話的人難生存」？
▶【寒蟬效應】科學不能說、證據不能用 台灣正在把自己的保健食品研發心血推向國外
▶【消費權益】被保健廣告法規過度保護 消費者反而失去判斷好產品的能力