健康需求上升 創新卻被困住？掐住台灣保健食品產業發展的那雙手

採訪・撰文＝林玉婷

追求健康已成為全球消費者的核心觀念，根據全球市場研究公司Innova Market Insights發布2025年的研究數據，全球52%的消費者尋求更健康的生活與飲食方式以提升身心健康感受，而Z世代和千禧世代消費者更對於「個性化營養」解決方案有極大興趣，前者關注體重管理、皮膚健康和免疫健康，後者則對能量和免疫力問題有較高關注。

Innova全球新品數據庫的資料顯示，功能性健康食品飲料與膳食補充劑市場在2020～2024年穩定擴張， 2024年帶有功能性營養宣稱的新品已占總食品飲料新品上市數的15%，而具有功能性的膳食補充劑市場則持續持續成長。

健康意識成為消費核心 保健食品產業迎來發展契機

從全球趨勢再聚焦到台灣的健康產業發展，財團法人食品工業發展研究所（簡稱食品所）ITIS團隊估算整體保健食品產業鏈的產值，包含「添加機能素材的傳統食品」和「錠劑膠囊類的膳食補充劑」的市場變化，可見從2012年起保健市場規模就已破千億，而膳食補充劑市場規模自2015年起就超越傳統食品，2023年起規模持續成長到破千億，預估2025年可達1066億元。

由此可見近10年來，台灣飲食產業的重心正悄悄轉變，市場逐漸走向一個共識：健康已成為消費的主軸。這股趨勢在疫情後更加明顯，市場對保健食品的需求不只擴大，且呈現世代化、日常化特徵。

保健食品功能性管理制度停滯 使創新缺乏出口

當健康導向的消費行為成為食品產業的主流指標，從研發端到零售端，產業皆感受到市場正在走向一個以「科學與功能」為核心的新階段。

在這樣的動能之下，保健食品理應迎來新一波創新周期。然而，1999年通過《健康食品管理法》 ，將有保健功效宣稱並經過政府認證的「健康食品」（俗稱「小綠人標章」）來和一般保健食品區分，目前得宣稱之保健功效共有14項：「骨質保健、調節血脂、胃腸功能改善、免疫調節、牙齒保健、護肝、調節血糖、延緩衰老、抗疲勞、輔助調節血鐵、輔助調節血壓、不易形成體脂肪、輔助調整過敏體質及膝關節保健」。

直至2006年修法將「查驗登記的規格標準方式」（又稱備案制或二軌）列入，申請手續及辦理時間遠比上述14項保健功效的第一軌「個案審查制度」簡便，原本預計此舉將可使更多合法的產品成為健康食品，達到健全產業環境、協助商品升級，並提供民眾更多選擇，但是直至今日二軌制仍僅有「魚油、紅麴」兩項。除此之外，健康食品的管理再無重大政策性的改變。

《食力》觀察到，法規管理制度面的停滯，使市場無法將研發成果轉化成真正的競爭力。健康食品制度本應提供科學證明後的合法宣稱途徑，但至今核可功效始終僅14項，未反映睡眠、精神壓力、代謝管理、腦部健康等當代消費需求。第二軌制度提出後亦未擴增新素材，只侷限魚油、紅麴兩項。產業普遍反映，研發成果缺乏制度出口，創新因此停留在實驗室，而無法轉化成市場產品。

在國際市場中，日、韓、歐、美皆採取更彈性的方式管理機能性食品，透過公開資料庫、事後管理、證據等級分類等方式，使產品能以透明科學資訊與消費者建立信任。台灣因語言限制與制度停滯，使得許多本土素材選擇在海外上市，無法在本地建立完整生態系。管理制度的滯後，使產業鏈的前段（研發）與後段（市場）無法接軌。

被框限的行銷用詞 實驗功效無法宣稱

此外，台灣食品廣告管理制度的基礎建於1999年《健康食品管理法》與2000年《食品藥物管理法》第28條，其下位的《食品廣告不實、誇張或涉及醫療效能認定準則》於2019年公告。這套規範確立食品不得使用醫療效能用詞，並框限以固定詞彙描述功能性。其立法背景源於1990～2000年代的台灣因為資訊落差較大、醫病暗示廣告盛行，因此管理制度採高度保守路徑。

問題在於，這十多年間，僅進行零星措辭修補，並未擴大功能分類，語詞清單幾乎沒有更新，也未重新建構廣告用詞與科學證據之間的連結，除了營養素或特定成分之生理功能詞句，目前能合法使用的字彙仍僅有27個字詞，且分類邏輯尚停留在早期健康概念

制度停滯最明顯的結果，是語言框架落後於科學發展。當下睡眠研究已從「入睡時間」走向「深睡比例」與生理指標；情緒調節可依血清素代謝、壓力荷爾蒙變化與生理量表呈現；熟齡營養則涉及肌力、肌少症風險和代謝平衡。然而，食品廣告仍只能使用十多年前的固定語彙。睡眠只能說「幫助入睡」，不能說「熟睡」、「好眠」；情緒、肌力、體能、代謝等則完全無法呈現。詞彙表甚至還保有「養顏美容」、「青春美麗」、「健康維持」這類缺乏具體意義的形容詞彙。這使得產品定位在市場上變得模糊，不同的成分、不同的機制、不同的臨床證據，最後都只能用同一組字詞說明。

多位匿名的品牌業者皆提到相同現象：「審查標準停在十多年前，形成一套使創新延後的治理環境。」即使在研發技術突破下，產品的功能愈清楚、證據愈完整，但是受限於行銷法規的限制，實際可用來與市場溝通的語言卻愈少。

台灣食品產業發展協會理事長王繼中認為，問題並非語詞太嚴，而是語詞「太舊」。語言本身已對產業產生結構性限制。他指出，台灣的健康食品管理維持在「高門檻、低更新」的狀態，功效項目多年未擴充，語詞管理仍採早期藥品式的審慎框架。他強調，這不是要求法規放寬，而是「科學的語言必須能夠在制度中被正確使用」，否則創新難以落地。

法規用意在保護消費者 還是讓消費者難以判斷？

主管機關解釋語言未更新的原因，一方面是風險考量，一方面是行政程序複雜。食品藥物管理署企劃及科技管理組簡任視察謝碧蓮說明，「食品不是藥品，不能讓民眾誤以為有治療效果。」因此行銷語詞管理是「為保護消費者」而採取的必要措施。語詞一旦放寬，可能讓不具證據的產品使用模糊字眼，導致民眾誤解，而「維持審慎」是必要立場。此外，若要更新用語，需涉及跨部會協商、國內外科學資料整理與風險評估，行政作業量龐大，因此改革速度有限。

從政府立場來看，制度維持現狀是一種「避免過度宣稱」的穩健選擇；但從產業端來看，這樣的穩定性反而形成結構性遲滯。王繼中在他的碩士論文研究中也提到，全球機能性食品制度逐漸朝向「證據透明、分類彈性」發展，而台灣仍停留在固定字詞表，使制度逐漸與科學事證脫節，產品即使具有臨床證據，仍無法轉譯成具有資訊價值的市場訊息，也導致科學資訊無法成為消費者判斷基礎。

法規並未禁止創新 但制度遲滯已成創新天花板

綜觀整個制度脈絡可見，法規本意在於降低風險，但長期未調整，使語詞分類、審查結構與市場實際需求之間產生落差。語言框架固定，使產品功能無法完整展現；健康食品制度停滯，使科學成果無法找到制度出口。這些因素共同形成一個現象：制度本身就減緩了創新的速度。

在健康需求快速上升的年代，台灣本應具備推動功能性食品創新、建立科學導向市場的條件。然而當制度停留原地，創新便缺乏語言、缺乏出口，也缺乏可預期的治理支持。此刻的台灣保健食品產業，真正被箝制的不是研發能力，而是制度本身。

【更多保健食品產業精彩探討，請詳閱食力Vol.41季刊《前進的力量 vs 停滯的規則 飲食產業的成長斷層》】

審稿編輯：童儀展

延伸閱讀
▶【執法落差】罰不出秩序、改不出標準！當保健食品廣告監管變成「猜字遊戲」 誰還能真正守法？
▶【市場扭曲】罰單成行銷成本？保健食品廣告制度為何讓「說真話的人難生存」？
▶【寒蟬效應】科學不能說、證據不能用 台灣正在把自己的保健食品研發心血推向國外