從美國洪災保費風暴思考台灣：洪水風險應由誰承擔？

2023年6月1日，大西洋颶風季的第一天，美國路易斯安那州聯合其他九州對美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）提起訴訟。訴訟的核心，正是暴漲的洪水保險費率。直到2026年的今天，訴訟還在進行。

一場從颶風季開始的訴訟

洪水，是美國發生頻率最高的天然災害。美國聯邦政府1968年起設立國家洪水保險計畫（National Flood Insurance Program，NFIP），為高風險地區的屋主提供洪水保險。近年氣候變遷、洪患發生頻仍，聯邦政府改革沿用數十年的舊制，讓保費真正反映淹水風險。一場橫跨10州的訴訟隨之而來。

要理解這場訴訟，得先回到NFIP的歷史。NFIP成立於1968年，使用一套靜態洪泛區費率地圖（FIRMs）來計算洪災的保費，數十年未曾大幅更新。

舊制不僅低估了氣候變遷下的洪水風險，並且對高風險地區長期補貼，營運長年入不敷出。過去50年間，共收取保費600億美元（約新台幣1.9兆元），而理賠與相關費用卻支付了960億美元（約新台幣3兆元）。

為解決財務黑洞，FEMA推出Risk Rating 2.0，整合更豐富的洪水動態資料與建築物海拔資訊，讓保費貼近實際風險。

保費正視風險 弱勢保戶卻大量退出

新制實施後，約20%的保戶保費下降，沿海地區的保費卻大幅提升，整體漲幅逾一倍。全國年均保費從舊制的888美元上漲至超過1800美元。路易斯安那、佛羅里達等沿海州的部分地區甚至漲超過五倍。

原告路易斯安那州政府等主張：

一，信賴利益（reliance interest）受損：FEMA未充分考量受影響民眾長期以來對舊制的依賴與期待，驟然改變費率結構，許多家庭措手不及。

二，納入不當因素：FEMA將「未來氣候變遷」預測納入費率計算，但原告認為氣候預測與房屋「今日實際面臨的風險」無直接關聯，不應作為定價依據。

三，恣意且缺乏根據（arbitrary and capricious）：FEMA在未充分說明理由的情況下，大幅偏離過去的費率政策。

四，假借名義、逾越職權（acted pretextually）：FEMA以調整洪水保費為名，實則推動氣候變遷政策，已超出其法定職權（statutory authority）。

Risk Rating 2.0目前仍在運作。這場保費改革令人憂慮的，是本應受到保護的民眾，現在正大批退出保險市場。

保費說真話 卻讓窮人沉默

舊制的低保費，本質是聯邦政府對居住在高風險區住宅的隱性補貼，變向鼓勵更多人在高風險區興建房屋，再由聯邦政府為私人不動產的氣候風險買單。

補貼並非只流向買不起保險的弱勢家庭，在海岸蓋豪宅、有能力自己承擔風險的有錢人也拿到了優惠。換句話說，過去用了全體納稅人的錢幫海景豪宅繳保費。

讓保費反應真實的洪水風險，才能讓資源流向真正需要的人。從氣候調適的角度來看，聯邦政府推出Risk Rating 2.0是合理且必要的。如此，人民才會真正理解居住在的淹水風險，並進而決定是否要繼續居住或搬離該地。

高昂的保費就像是一個「住宅警告標誌」，引導資金與人口逐步退出高風險地區。

氣候正義的矛盾

新制在拜登政府任內推動，命名為「Equity in Action」（公平行動）。這個立意良善的改革，上路兩年後，卻產生相反的結果。

「公平」二字顯得諷刺——因保費太貴而被迫退出保險的，恰恰是收入最低、最需要保障的家庭。這正是氣候正義最核心的矛盾。

根據2025年發表的研究，自Risk Rating 2.0實施以來，新保單數量下降11%～39%，現有保單的續保率也減少5%～13%。退保現象在低收入地區最為嚴重。以路易斯安那州為例，2023年保費平均飆漲逾兩倍，超過5萬居民退出保險計畫。

NFIP 的運作核心是洪水地圖。然而，美國至今有超過2600萬人居住在FEMA洪水地圖未涵蓋的百年洪泛區（100-year floodplain，即每年有1%機率發生嚴重洪水的高風險地帶），他們大多不知自己居住環境的風險。

洪氾高風險區的居民，低收入與少數族裔比例偏高，他們並非氣候暖化的主要製造者，卻是氣候定價政策最直接的承受者。

Risk Rating 2.0讓這個結構性問題雪上加霜。目前，美國住宅洪水損失中有近2/3沒有保險，風險由居民自行承擔。保費上漲迫使居民退保，進一步擴大缺口，讓更多社區在災後面臨財務崩潰。

台灣的洪水風險，由誰承擔？

台灣面對洪水風險的方式，與美國截然不同。美國NFIP規定，住在高風險洪泛區且持有聯邦貸款的屋主須強制投保，建築物最高保額可達25萬美元（約新台幣800萬元），個人財產最高保額達10萬美元（約新台幣320萬元）。

在台灣，強制性的洪災保障是附加在住宅火災險裡，針對洪災僅提供新台幣7000元至9000元的基本補償。這樣的金額連一次專業的抓漏修繕費用都不夠，更遑論颱風淹水後的全面整修。

更關鍵的是，台灣現行洪水相關保費並未真實反映個別房屋的地理風險，無法向市場傳遞「這裡比那裡更危險」的訊號。

台灣西南沿海地區長期承受地面下沉與海平面上升的雙重夾擊。若有一天台灣的洪水保費也開始反映真實風險，首當其衝的，正是雲嘉一帶的居民——這裡恰恰也是台灣所得相對偏低的地區。

屆時，當地居民可能陷入進退兩難的處境：保費太低，無法提供足夠的保障；保費大漲，又會讓房屋持有成本上升、銀行不願提供房貸。想搬離卻賣不掉房屋的家庭，只能繼續困在高風險土地上。

美國的教訓 台灣的課題

美國的洪水保險改革仍在進行中，這個經驗告訴我們：讓氣候風險說真話是必要的，但必須把合理性與公平性納入考量，否則市場定價將成為另一種形式的社會排除。

為解決這個困境，美國學界與政策研究中提出幾種建議：一是「所得連動補貼（means-tested subsidies）」，依家庭收入給予保費折扣，確保低收入家庭不被保費驅逐出市場；二是「以折扣換撤遷（discounts-for-buyouts）」，政府提供短期保費優惠，換取居民未來同意接受政府買回房屋、遷離高風險地區。

兩種機制的手段不同，核心邏輯都是靠政府介入，以分擔風險定價帶來的社會衝擊。如何在精算合理性與社會公平性間取得平衡，是台灣未來思考制度改革時參考的方向。

台灣是個洪災頻仍的島國，洪災保險的困境卻暫時性的被政府的補貼和災後救助所掩蓋。在下一場颱風、下一次淹水到來之前，我們當認真思考：台灣的洪水風險，究竟由誰在承擔？而這樣的制度，真的公平嗎？