當免費午餐成為固定支出 22縣市的財政考驗才剛開始
採訪・撰文＝林玉婷
台灣即將於115學年度（2026年9月）起正式進入「免費校園午餐全面普及」時代。這場由地方政府競相加碼所帶動的政策浪潮，在家長眼中代表的是每年可省下上萬元餐費，在政治人物口中則成為減輕育兒負擔的重要政績
然而，更根本的問題也開始浮現：當免費午餐不再只是政策口號，而是地方政府必須年年編列的固定支出時，誰來負責這頓飯的未來？
實際執行考驗大！免費午餐政策走走停停
回溯免費校園午餐的演變歷程，早在1999年（88學年度）金門縣便率先實施免費學校午餐；2002年（90學年度下學期）新竹縣開始推動國小免費午餐，並於2005年（93學年度下學期）擴及國中；連江縣也在同年全面實施。其後南投縣、彰化縣、苗栗縣與台東縣等地方政府，陸續於2009年（97學年度）前後加入免費午餐行列。
然而，免費午餐的推進並不是一路向前。新竹縣因舉債逼近上限，105學年度下學期至107學年上學期曾暫停實施。彰化縣在104學年度下學期至106學年度上學期之間，因政策與財政條件調整而中斷，直到107學年度才重新穩定辦理。台東縣則於99學年度停辦免費午餐，當時縣府認為相關經費已對教育預算配置造成壓力，因此決定停止全面補助，直到114學年度下學期才重新恢復。
苗栗縣亦曾於97學年度下學期推動免費午餐，104學年度在撙節財政下取消全面全額補助、改為「縣府與家長各負擔一半」，105學年度仍因財政赤字持續擴大，最終決定全面停辦一般學童的補助，改由家長全額付費，至於115學年度將重辦免費午餐則是透過「縣府與18鄉鎮市公所各負擔一半」的合作新模式。
這段歷史透露出一個經常被忽略的事實：免費午餐從來不是宣布之後就會自然持續下去的政策。能不能開始，取決於政治決策；能不能維持，則取決於財政條件。
為什麼有些縣市撐得下去？
值得注意的是，能夠長期維持免費午餐政策的縣市，多半具有相對穩定的財源條件。以南投縣為例，自97學年度下學期推動免費午餐以來，透過砂石疏濬資源開發基金支應相關經費，長期提供數億元規模財源支撐，使政策不需完全依賴一般歲出預算。
金門縣則建立在金酒公司長年挹注縣庫的財政基礎上，縣營金酒公司銷售的高粱酒收入用來推動教育和社會福利工作，可支持全縣國民中、小學和幼稚園全面實施免費校園午餐。
連江縣因學生數規模相對較小，即使離島供餐成本較高，目前南北竿每餐補助70元，莒光與東引則補助80元，每年總經費投入逾2000萬元。相較於人口規模較大的縣市，整體所需經費仍相對有限，因此長期維持免費午餐的財政壓力也相對較低。
三地條件雖不相同，但共同點在於，免費午餐要能長期維持，並非單純建立在年度預算調度上，而是具有相對穩定的支撐來源。這也反映過去20多年來，免費午餐之所以長期停留在部分縣市，除了政策選擇差異外，地方財政條件也是重要影響因素之一。
為什麼這一次 所有縣市都選擇跟進免費政策？
115學年度全面免費午餐的形成，除了政治競賽效應之外，還有一個更現實的背景：地方政府獲得了更多的財政空間。
2025年《財政收支劃分法》修正後，地方統籌分配稅款大幅增加。根據行政院編列115年度總預算資料，地方統籌分配稅款高達8841億元，較過往增加約4165億元，增幅接近9成。對地方政府而言，這代表可運用財源增加，也讓許多原本需審慎評估的政策，有了更大推動空間。
免費校園午餐恰好符合這樣的條件，它能直接減輕家庭支出，受惠對象明確，政策效果容易被看見，也容易獲得支持。當指標性的台北市率先宣布後，其他縣市很快被捲入一場典型的福利競逐之中。即使原先對全面免費持保留態度的縣市，也逐漸面臨地方議會、家長團體與鄰近縣市比較的壓力，最終紛紛選擇跟進。
其中嘉義市的決策過程，正好反映免費午餐與財政規劃之間的拉鋸。作為全國最後一個宣布免費午餐的縣市，嘉義市長黃敏惠表示，原本並未規劃於115學年度立即實施全面免費，是因為市府評估雖然《財政收支劃分法》修正後統籌分配稅款增加，但因中央一般性及計畫型補助同步減少，整體可運用財源反而較前一年減少約3億元。因此，嘉義市最初選擇優先投入餐食品質，規劃編列2700萬元增加食材補助，將國中與國小餐費標準進一步提高。然而，在重新檢視財政狀況與政策規劃後，嘉義市最終仍決定自115學年度起全面免費，並於115年度追加7769萬元預算支應原本由家長負擔的餐費。
這也凸顯當前各縣市面臨的共同課題：宣布免費或許只是一項政策決定，但如何在財政條件、教育投資與午餐品質之間取得平衡，才是政策進入常態化階段後真正的挑戰。因為統籌分配款增加是一時的財政條件；免費午餐卻是一項長期承諾。這兩者未必能畫上等號。
真正的挑戰 來自未來持續增加的成本
即使未來學生數可能因少子化持續下降，校園午餐的總成本未必會同步降低。因為影響供餐成本的關鍵因素，早已不只是學生數量。
中華民國餐盒食品商業同業公會全國聯合會理事長陳明信指出，近年校園午餐面臨的成本壓力已從單純食材價格波動，擴大為整體營運成本全面上升。從食安管理、人力成本到廚餘處理制度變革，都持續推升供餐成本。
台中市餐盒食品商業同業公會理事長詹琬琪也表示，校園午餐供餐體系目前面對的並非短期景氣循環，而是結構性的成本改變。基本工資持續調升、人力取得困難、食材價格長期上漲，都讓過去的餐費標準愈來愈難支撐未來的供餐需求。
換言之，免費午餐並不是一筆固定不變的支出。今天需要20億元的政策，未來可能變成25億元、30億元；今天的餐費標準，未來也未必足以維持同樣品質的餐食。
《食力》整理各縣市提供的115學年度校園午餐編列經費，並與115年度歲出預算進行比較發現，免費午餐已經不只是教育政策的一部分，而是逐漸成為地方政府的重要固定支出。若以校園午餐相關經費占歲出預算比重觀察，占比超過2%有4個縣市，苗栗縣達2.65%居全台最高，其次為新北市2.11%、基隆市2.09%、屏東縣2%，顯示部分縣市每100元歲出預算中，已有超過2元投入校園午餐體系。
不過，這項數字並不絕對代表地方政府對校園午餐的重視程度高低，而是反映免費午餐在地方財政中的相對份量。由於各縣市人口規模、學生數、財政結構與既有補助制度不同，同樣的經費負擔對不同地方政府所代表的意義也不盡相同。對於曾經因財政困難而停辦免費午餐的苗栗縣而言，占比居全國最高，更凸顯免費午餐已從政策選擇逐漸轉變為必須長期承擔的財政責任。
免費午餐最大的考驗 在於如何穩定實行
大享食育協會秘書長黃嘉琳認為，學校午餐本質上是教育政策，但同時也承擔社會福利、國產食材支持及環境教育等多重角色。隨著各縣市陸續宣布全面免費，原本的教育議題也被帶入更多政治與福利政策的討論之中。
「可以撐多久？錢從哪裡來？」黃嘉琳認為，當免費午餐從家長支出轉為政府支出後，這才是制度能否長期運作的核心問題。
事實上，從彰化、苗栗到台東的歷史經驗已經證明，免費午餐最大的風險從來不是推不動，而是推動之後能否持續。過去地方政府曾因財政困難而停止施行，如今雖然在財劃法修正與政治競賽雙重推力下，22縣市同步完成全面免費，但這並不代表校園午餐制度已經完善。
當免費午餐從選舉政見變成固定支出，從地方福利變成全國共識之後，22縣市接下來必須回答的問題，已經不是「要不要免費」，而是這套制度在財源穩定性、治理機制與食安品質上，究竟該如何持續運作。
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審稿編輯：童儀展
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