檔案瑰寶》探索臺灣鹽業發展四百年
400年前荷蘭人進入臺灣，在此之前原住民曾以簡易方式取得少量的食鹽，以滿足生活上的需求。荷蘭人在臺南留有闢建鹽田的紀錄，至明鄭時期開始曬鹽，是臺灣鹽業發展的濫觴。歷經清領、日治時期至二戰後等不同階段，臺灣不斷改良曬鹽方法，擴展鹽場面積，提升食鹽總產量。就讓我們透過國家檔案，探索臺灣鹽業發展的重要事蹟。
國家發展委員會檔案管理局應用服務組檔案協同研究人員 蔡昇璋
鹽，是人類生活中不可或缺的營養要素。臺灣有一句俗諺：「靠山吃山、靠海吃海」，原住民透過植物「山鹽青」（羅氏鹽膚木／埔鹽）補充鹽分（圖1），也以簡易日曬法、煮鹽法（註1）取得食鹽，例如，蘭嶼達悟族會趁著海水退潮時，刮取石頭薄薄的鹽層（圖2），其他原住民也與山海互動，充分利用大自然條件獲取生活所需的食鹽。
根據《熱蘭遮城日誌》記載，1648年有3艘中國戎客船載運貨物來到大員(今臺南)，以20擔碎石來做鹽埕，是目前臺灣最早闢建鹽田的紀錄（註2）。1661年明鄭進入臺灣，面對清廷「寸板不許下海」的海禁政策，必須思索如何解決食鹽供應問題。1665年鄭經時期，陳永華諮議參軍以煎煮的鹽過於苦澀，在瀨口(今臺南市鹽埕)修築鹽埕，潑海水為鹵，發展「淋鹵式鹽田」，正式開啟臺灣「天日曬鹽」的序章。後來，又在洲仔尾（今臺南市永康，洲北場及洲南場）及興隆莊打狗澳（高雄市鹽埕）興建鹽田，按池格面積大小課稅，足見其經營有道。
1684年，清廷將臺灣納入版圖，沿襲明鄭舊制，由人民自行經營瀨口、洲仔尾、打狗三處鹽田，待明鄭遺民遣返中國原籍，這些鹽田頓時荒廢，產量銳減，至1694年實行減免三成鹽埕餉稅，才恢復生產規模。清廷於1726年設置「鹽館」，掌管專賣事務，禁止人民私曬私賣。1798年曬鹽改為「曬鹵式」，鹽田結構由「沙埕」變為「水坵」（蒸發池），直接引海水曝曬，最後在「坵盤」（結晶池）結晶成鹽。1824年，臺南鹽商吳尚新闢建嘉義布袋洲南鹽場，將鹽田結構改良為「水埕」（大蒸發池）、「土埕」（小蒸發池）、「鹵缸」（儲鹵）與「磚瓦埕」（結晶池，瓦盤），新式鹽田產能大幅提升，成為主流生產方式（圖2）。
1895年，日本開始治理臺灣，廢除鹽專賣制度，允許自由產銷，後來銷售失序，大量鹽田荒廢。臺灣總督府於1899年頒布「臺灣食鹽專賣規則」，恢復專賣制度，1901年已恢復至清領時期生產規模，不僅可以自給自足，還有剩餘可銷往日本。除了前揭瀨北場、瀨東場（北門井仔腳）、北門舊埕鹽田、布袋新厝鹽田，又陸續新置臺南安順、灣裡、中洲、蚵寮與王爺港鹽田，以及高雄烏樹林、鹽埕及東石掌潭等鹽田（註3）。
第一次世界大戰期間，日本工業快速發展，工業用鹽遽增，加上生活水準提高，帶動用鹽品質需求的提升。臺灣總督府專賣局積極扶植新式鹽業，經引進日資成立臺灣製鹽株式會社，生產煎熬鹽。又，大日本鹽業株式會社負責食鹽輸日運輸，開啟日資有計畫性在臺開發鹽田與併購行動。1930年代，日本化學工業加速發展，工業用鹽需求急速增長，1935年臺灣製鹽株式會社向臺灣總督府專賣局申請於北門郡七股庄新闢集中式土盤鹽田，傾全力製造工業用鹽，供應日本及臺灣的需求（圖3）。
待中日戰爭爆發，日本進入戰時體制，因應軍事的需求，1938年結合臺灣本島與日本鹽業界的經驗與資金，成立「南日本鹽業株式會社」，在官憲警監督協助下，大規模收購嘉義布袋、臺南七股、高雄烏樹林等地土地，分期執行有史以來最大規模工業土盤鹽田開發計畫。除此之外，臺灣製鹽株式會社在鹽業一元化政策下，1941年強制併購臺灣人鹽田；日本鐘淵曹達株式會社也在臺南安順收購鹽田，並於1942年設立鹼氯工場，利用安順鹽田所提供的鹽作為原料，生產日本海軍所需「溴素」（圖4），六大鹽場的規模逐漸成形。
二戰後，臺灣省行政長官公署成立「日產處理委員會」，接收原臺灣製鹽與南日本鹽業兩大會社後，設立臺南鹽業公司，分別成立鹿港、布袋、北門、七股、臺南、高雄等六大鹽場，後再改隸財政部臺灣鹽務管理局，1947年廢止專賣，改行徵稅制，同時頒布「鹽政條例」，鹽的產銷統一由國家獨占經營；嗣後改為中國鹽業公司臺灣分公司，1951年清算解散，改組為臺灣製鹽廠並改隸經濟部（圖5）；1953年正式定名為「財政部鹽務總局臺灣製鹽總廠」，負責全臺鹽業生產與經營。
1950年代，配合政府經濟建設計畫，分期完成鹽灘、運輸、加工、副產品生產等改善計畫；1960年代，政府進行海埔新生地調查與研究，希望達到糧食增產、增加就業機會，同時安置大量退除役官兵的目的。隨著國內工業快速發展，工業用鹽急速增加，據統計1952-1961年農工業用鹽量從原本3萬5千公噸增加至24萬5千公噸，必須向國外爭取進口，雖然1962-1965年天候條件良好，年產量都超過50萬公噸，但後來深受氣候因素左右，經常有產銷不協調的情況。在工業產值正式超越農業後，工業用鹽已不敷支應國內生產所需，1966年減少外銷，1967年停止天然日曬鹽的出口，1968年又因鹽產歉收，於是政府准許廠家自行進口外鹽，以補不足。
臺灣鹽田開發以「汰劣拓優」為主要策略，1960年代海埔新生地大開發計畫，隨著臺灣工業發展快速，為補足國內工業用鹽需求與鹽產自給自足，製鹽總廠研擬擴建新鹽灘計畫，經行政院核准並正式撥交布袋及七股兩區海埔新生地；製鹽總廠先後成立「新鹽灘開發工程籌備處」、「新鹽灘開發工程處」，著手闢建新鹽灘以增加鹽產。七股第一、第二工區新鹽灘在1971年動工，1977年完成，是二戰後唯一由國人自行建造的新鹽田，七股鹽場成為全臺最新穎、規模最大的鹽場，知名的扇形鹽田就是在此時興建（圖6、圖7）（註4）。
除此之外，政府於1970年代開始籌建我國第一座，也是唯一一座不受天候影響的離子交換膜電析精鹽廠，苗栗通霄精鹽廠於1975年竣工啟用，提供國內食鹽需求，與部分工業用鹽，開啟臺灣製鹽的新頁（圖8、圖9）。
1970年代，隨著工業化擴張，各地青壯年人口投入工業生產，導致鹽業面臨人力不足的困境。製鹽總廠提出小面積瓦盤鹽灘併曬案，輔導鹽工轉業，開始思考鹽灘轉型機械化產曬。1980年，陸續派員赴美、法、澳等國考察，1981年即委託法國米第公司派員來臺勘查評估，並將布袋鹽場第三工區規劃為機械化試驗鹽灘（圖10），以解決人力不足、曬鹽成本過高及品質不佳等問題。1983年向米第公司訂購收鹽機、洗鹽設備（圖11），開啟臺灣鹽灘全面機械化的序幕。機械化鹽灘採集中式設計，加大鹽田池格面積，以利機械化收鹽；然而，全面機械化並不適合臺灣的氣候條件，鹽灘勉強運作至2002年，終究不敵全球化趨勢與國際競爭，正式結束臺灣338年天日曬鹽的歷史。
轉型後的臺鹽公司，2002年5月在七股進行最後一次機械化收鹽，也同時宣布關閉全臺鹽場，2003年完成公股釋出與民營化，臺灣鹽業發展邁入一個截然不同的新階段。臺鹽公司不再以傳統方式曬鹽（圖12），取而代之的是以進口鹽供應國內工業用鹽需求，食用鹽則由苗栗通霄精鹽供應。在政府於加入世界貿易組織(WTO)後，開放鹽品自由進口，讓國人有更多的選擇。2003年起，陸續有臺南安順、北門井仔腳、七股樂活村、布袋洲南等鹽田復曬（圖13、圖14），結合教育休閒與鹽業文化的永續經營，不僅保留珍貴鹽業文化與地景，也為臺灣鹽業得以永續發展。
國家發展委員會檔案管理局典藏許多臺灣鹽業發展的紀錄，歡迎各界利用國家檔案資訊網檢索、查詢。自112年10月至113年7月底，檔案管理局在臺南七股鹽山展示館舉辦「白金鹽憶—臺灣鹽業檔案特展」，誠摯邀請大家蒞臨參觀，一起來瞭解臺灣鹽業發展的重要事蹟。
註釋：
1. 臺南左鎮西拉雅平埔族，會在冬季枯水期以竹片或湯匙刮取河床上結晶的鹽土，再放入水中沈澱後，熬煮取鹽；花蓮阿美族取海水煮鹽。張復明等主筆，《臺灣‧鹽》，（臺南：雲嘉南濱海國家風景區管理處，2009），頁20-21。
2.江樹生譯註。「熱蘭遮城日誌/III-A/1648-05-20」，資料來源：中央研究院臺灣史研究所臺灣日記知識庫，https://taco.ith.sinica.edu.tw/tdk/熱蘭遮城日誌/III-A/1648-05-20(2023年12月4日檢閱)。
3.張復明、方俊育著，《臺灣的鹽業》，（臺北：遠足文化，2008），頁22-31。4.蔡昇璋，〈海陸之間：臺灣鹽業發展與新鹽灘開發—以臺南七股為例（1930-1970年代）〉，發表於臺南市政府文化局、南瀛國際人文社會科學研究中心主辦，「七屆南瀛研究國際學術研討會」(臺南：臺江文化中心臺江劇場，2023年10月21-22日)。
本文經國家發展委員會檔案管理局授權轉載，原文發表於檔案樂活情報。