立法院又要審議違憲的公投法修正案

立法院於11/4（一）將審議公民投票法修正案，這次有羅智強等提案的恢復「公投綁大選」，及賴士葆等提案的，課與總統或權責機關於公投後3個月內，提出「為實現公投提案內容之必要處置」，逾期未提出或提出之必要處置未符合公投提案內容時，權責機關之首長即應立即提出辭職。另外，該提案另外將公投對行政與立法機關之拘束力自現行法定的2年延長至4年。

就以上提案，當然不難窺知其政治目的，就是要玩2018年縣市長選舉那招，「創造」出容易動員選民的公投議題，然後綁大選來達成政治動員之目的。上次的標的是反對同婚，這次修法如果通過，明年綁大選的題目應該也選好了，就是羅智強預告的反廢死公投。

先來說羅智強等提案的公投綁大選，這個提案內容要求將2018年修正後，自2021年起，每兩年的8月第4個週六舉辦公投之規定，變更回只要公投案公告後成立1個月起至6個月內，即應舉辦公投。如果遇到全國性大選，則應與選舉日同日舉行，真正想要的就是前面講到的「公投綁大選」。這個規定雖然沒有必定違憲的問題，但卻有自打嘴巴的問題。

還記得2021年末兩黨強力動員的四大公投嗎？最後以「四個不同意」作收，其中一個不同意就是不同意江啟臣發起的「公投綁大選」，反對方的理由是對人與對事的投票，原則應該分開，以避免政黨選舉操作而失焦，反而讓人民對於公投議題沒有理性思考的機會，此外還有避免投票程序冗長所致的種種亂象等。無論如何，總之這個提案遭公民否決。

但這次由賴士葆等提出的另一個提案，其中關於延長公投結果拘束力，在修法理由中說明是為了尊重直接民意作成的重大決策，其結果對行政與立法的拘束力不應該只有兩年；但看起來，羅智強的公投綁選案，又完全沒打算尊重不到三年前公民以直接民意否決了內容相同的提案。連提案理由都能相互自打臉，只能說這很符合國民黨的水準。而這也顯示國民黨於提案理由所說的尊重直接民意，根本就只是個話術與工具。若認為直接民意對重大政策的決定，應予適當尊重，那為何不到三年就急著推翻這直接民意的結果？說好的尊重民意呢？

再來提賴士葆等人的提案中，關於總統或關係機關首長有於3個月內因應公投結果提出必要處置，否則應立即辭職的規定。先說結論，這個規定違反責任政治及權力分立原則，理由如下。

首先，總統就國防、外交、兩岸等職權事項以外，並沒有憲法上的職權，但卻課與總統有就公投結果提出「必要處置」之義務，這混淆了總統與行政院長的分際。而若是指總統職權事務而言，同樣是以立法之方式課與總統行為義務，這在最近出爐的113年憲判字第9號關於國會擴權法案的憲法裁判中，也明確說明立法院不能於憲法未明文授權下，直接以法律課與其他憲法機關作為或不作為之義務為違憲。憲法第136條僅規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之」，換言之，公投法只能規定創制或複決權之行使程序，並無授權利法者以法律創設其他憲法機關之義務，因此這修法內容已明顯違反權力分立原則，關於課與行政院相關首長義務的部分亦同。

其次，行政首長的人事任命權是專屬於行政院長的人事決定權，關係到責任政治及行政一體，屬於行政權的核心領域，非立法權得加以侵奪（釋字第613號解釋參照）。而任免為一體，故對於行政首長的免職，亦應為同一之解釋。於憲法之權力劃分下，立法院只能對內閣整體提出不信任案，並無對對個別官員提出不信任案或以任何手段要求個別官員辭職之權力，當然也包括不得以法律為之。因此，以法律明定行政首長辭職的義務，逾越憲法分際。

另從責任政治之觀點出發，行政院如果不遵守公投結果，或沒有妥適提出對策，這是政治責任的問題，行政權最終會像其權力來源的民意負責，行政院及其所屬行政首長的民主正當性既然不是來自立法院，立法院自然無權於憲法規定的不信任案以外，令特定官員辭職。立法院若認為行政院不遵守公投結果，其自可依憲法提出不信任案，另外也可以依公投意旨提出法律案，但無論如何方面都沒有以法律規定首長負辭職義務的權限。

再者，政策決定權同樣屬於行政權的核心領域，而政策擬定及提出之時程，需視事務性質而定，未必可於3個月內完成所有包括法制作業在內之必要處置。故立法限制行政權只能在3個月內提出與公投結果對應之政策，已不當限制政策形成的程序與空間，同樣將因侵犯行政權而屬違憲。

況且，到底什麼是「符合公投結果之必要處置」，又應該由誰來判斷行政權所提出之處置是否符合公投結果之意旨或所提出之處置是否已足夠充分必要？難道又是由翁曉玲口中「最大」的立法權來判斷嗎？又行政首長若不提出辭職，應如何執行？或是提出辭職後獲慰留，又或辭職後隔日復職呢？就說了，這是專屬於行政院長的人事決定權，行政院長會就其人事任免，以及是否遵守公投結果負政治責任，怎麼會是以法律來規定行政首長有辭職的義務？除了違憲之外，也根本欠缺可執行性。

最後，如果要來說幾句沒輸贏的話，那筆者就問，公投所涉及的必要處置，往往需要修法或立法通過。但為何相關提案中沒規定立法院在行政院提案後多久以內應完成審議，若未於相當期限內完成審議，或審議結果不符合公投意旨的話，可歸責一方的立委要辭職？如果要落實民意政治，那立法委員同樣需要對民意負責吧？這個法律亂定一通，完全違反憲法原則，同時也不具任何合理性，根本就是來亂的。新國會到第二個會期了，國會擴權法案也吵到憲法訴訟的結果出來了，但別說什麼福國利民的法案，連明年的總預算都還擱置在那邊，國民黨到底是打算亂到什麼地步？真的讓人心累。

※作者為律師