小眾恆春社區生態旅遊，能翻身成為救國旅的示範點嗎？

聯合國將2002年訂為國際生態旅遊年，台灣曾響應並發表《生態旅遊白皮書》，隨後恆春半島的社區生態旅遊崛起，加上陸客搶占名額，一時聲名大噪。

不過社區旅遊仍屬小眾，墾丁國家公園管理處輔導的11個社區，在2019年小高峰時的營收，總共也不超過3000萬元。近年更因墾丁大街、海灘管理屢遭負評，整個恆春半島的社區旅遊連帶受影響。

《環境資訊中心》訪問學者、當地合作社以及公部門，探問社區生態旅遊光環漸褪背後更深層次的政策原因——國家沒有長期投放資源發展社區生態旅遊；公部門行銷推廣權責不清；更因法規限制不能自行跨區串連賣遊程，這些人口老化的社區，只能單打獨鬥。

當永續生態旅遊在世界各國盛行，恆春社區是否能抓住這個機會翻身，甚至重新成為「拯救國旅」的示範場？

民間一年前設合作社 串連恆春半島社區和農友助發展

落山風永續觀光勞動合作社是由屏東縣政府及屏東科技大學森林系教授陳美惠於2025年中輔導成立，參考日本DMO旅遊目的地管理暨行銷模式（Destination Management／Marketing Organizations），串連墾丁國家公園以外的落山風風景特定區社區組織、在地小農、工藝匠師等。合作社會訓練在地居民成為社區解說員，也會要求他們監測社區的動植物環境。

合作社以落山風為名，理事主席吳儷嬅認為，恆春半島一年四季都適合旅遊——春天來聽音樂祭也有珊瑚產卵，夏季是玩水季節也可看寄居蟹，秋天猛禽過境也正好上山走走，冬季可避寒走走知性文化歷史行程，「落山風是一個困境也是優點」。而不受季節影響的活動，除了夜市，還有沒太多光害的星空場域。

創社首個活動，是發表「野餐地圖」，彙整旭海草原、港仔沙丘、鼻頭草原、看海美術館等11個野餐地點，以各社區的特色產品規劃不同內容物的野餐籃。

由陳美惠主導的台灣生態旅遊與地方創生聯盟（TERRA）ｘ台灣里山永續創新聯盟（TASIS）網站，也有推廣落山風DMO生態旅遊的遊程，除了品嚐風味餐、參觀牡丹社事件故事館及石門古戰場，也有溫泉體驗、生態導覽、部落導覽等，三日行程連食宿費用，每人1萬2000元。網站正籌備英文版，將進一步拓展生態旅遊的國外遊客市場。

目前合作社接觸到較多是親子團，多是父母希望孩子親近土地和生態，有時則為了應付學校作業。也有父母反映，環境變化很大，「他小時候那樣的鄉村都在消失」，想跟孩子找回這片土地的過去。

社區、商家、農友共榮共好，是一個理想世界，現實執行起來卻一點也不容易。吳儷嬅坦言，成立一年還在磨合階段，有時合作社成員關注的大多是「客人可以停留多久」、「可以賺多少」，此外，成員須支付「上架費」來支撐合作社運作、提供服務，這就會牽涉成本與價格，洽談的關鍵是要避免讓社區覺得合作社是「二房東」、從中獲利。

吳儷嬅舉例，社區自家賣風味餐，每人300元，而合作社推出的野餐地圖專屬遊程，定價499元，餐點不但經過包裝，也會提供可擺拍的野餐籃，有不同需求的客人就會比較願意花額外成本參加合作社遊程。

這些「上架費」，能支援合作社聘請當地人就業。她記得有位來自馬來西亞的教授，去過社頂社區體驗活動，對解說員印象深刻，希望可以帶學生前來，但忘記留下解說員聯繫方式，於是詢問合作社資訊站服務人員，立刻便找到對方。

合作社需要一個完善及健全的行政團隊。合作社目前雖有30多人，但負責產品開發、遊程與串連，只有兩個經理負責。「我們都是斜槓，不是專職，花在工作上面的心力就會比較弱，是我們現階段要克服的。」

在恆春半島推廣社區旅遊，合作社並非新例。早在10多年前，陳美惠的學生林志遠成立里山生態公司，又在恆春老街開設實體店的「森社場所 」，提供墾丁生態旅遊諮詢服務，店面同時展售墾丁和屏東地區的社區農特產品。

不過後來林志遠回了台中老家，有兩名員工隨後到半島裡其他社區工作，其中一人繼續經營「恆春半島慢慢遊」，支持在地社區深度遊。

從政策到法規的重重阻礙

20年多前，生態旅遊在台灣市場很稀缺，幾乎一有產品推出來，就能招來客人，累積不少名氣，亦鼓勵到其他社區把環境保護起來，發展他們的遊程。「可後面我們也看到它疲乏不振……它必須回到產品經營管理，不是說當時發展這個遊程，就永遠這樣解說。」多年來一直倡議里山、生態旅遊的屏科大教授陳美惠說。

社區大多是退休高齡者，如何研發新產品、且提升產品吸引力？「這都不是現在這些從業人員有足夠能力去做的，這是很現實的問題。」合作社把在地的人串聯，是恆春半島社區經營的一道曙光，但陳美惠坦言，「我們在苦撐」，一方面是民眾與媒體對墾丁大街的負評，或多或少造成了影響，但更深層次問題是台灣永續觀光政策的落伍與權責不清。

陳美惠分析，社區工作人員不少是志工或「兼著做」，聘請專職人員則需靠撰寫勞動部多元就業計畫書，可這種人力補充很短暫，「計畫兩三年過了就沒。」而參與多元就業計畫的多是中高年或弱勢群體，不太適合社區生態旅遊發展所需的人力資源。

吳儷嬅則指出，地方產業及環境資源監測必須是長期性，儘管屏東縣政府支持生態旅遊，但年度預算始終有局限，「我覺得這是政策上比較難去打破。」

此外，過去陳美惠已多次提出，現行《發展觀光條例》只容許領有旅行業執照的業者包裝及安排旅遊行程，社區並不能跨區招攬客人、或代辦不同地方的交通食宿安排，結果就是只能單打獨鬥。即便現在合作社能協助串聯，由於性質並非旅遊業者，專屬遊程也只能跟旅行社合作。

陳美惠觀察到，旅行社為降低成本，通常不會全盤接手合作社設計的遊程，中間或會把客人帶去其他地方，「說實在，社區有沒有賺到多少很難說，但消費者一定是買的遊程（可能）變貴。」 她認為，除了和有心推展生態旅遊的旅行社合作，法規上應該要支持生態旅遊DMO 組織，可以在特定區域內經營跨社區遊程。

在墾丁國家公園管理處看來，過去社區人口外流，一直缺乏行政與行銷人力，加上不穩定的預約和客服，導致遊程品質參差不齊。不過，整體長期的社區旅遊數字還是有「緩慢成長」，且隨著後期部分社區的產品深化，人均消費也逐漸提高，亦產生更多「延伸消費」，包括當地民宿、在地小吃、小農產品等。

根據墾管處的調查，有四～五成一般觀光旅客會在墾丁國家公園逗留一天，主要是來自北部及中部，或自駕、或共乘；15～20%會逗留二天，多為週末過夜或家庭旅遊。逗留三天或以上的不足一成，大多是國外旅客、深度旅遊、生態旅遊參加者。

為擴大社區旅遊的客源，墾管處2025年起有跟民間企業簽署MOU，將社區特色產品、生態旅遊遊程與旅宿業、旅行社合作，納入國旅產品包裝中，以擴大曝光，並重塑品牌形象，鼓勵旅客體驗部落文化、自然步道、在地食材及與在地居民互動，減少「夜市式、過度喧鬧」的墾丁刻板印象。

墾管處亦看準學校需要環境教育課程，企業也需撰寫ESG、SDGs報告，正與學校及企業洽談。此外，隨著《國民教育法》修訂，各縣市陸續發布關於戶外教育實施辦法草案，墾管處正檢視社區成為戶外教育場域的可行性，後續則可請屏東縣教育局轉知縣內的教育體系，如推廣進度良好，更有望往外縣市拓展。

不過，墾管處接受《環境資訊中心》訪問時稱，由於社區旅遊有團員人數限制，而且每個社區的條件不太一樣，合作有難度。比如有企業提出希望舉辦可容納200～300人的一次性活動，「就不太可行」。墾管處亦曾建議分批進行遊程，分散人流到不同社區，不過對企業而言，行政安排成本又會增加；學校營隊活動，則要配合學期，年初談的方案，最快也要下半年才能進行，不確定因素又再增加。

哪個公部門負責社區旅遊的行銷？

民間撐得如此吃力，那麼公部門之中，誰負責恆春的生態旅遊行銷推廣？

墾管處稱，早年墾丁國家公園成立之時，對建築物、開發行為等有限制，在地居民拉布條、丟雞蛋抗議，生態旅遊是當初的解套方法之一，經過多年，終於建立起良好夥伴關係，在地共好。但墾管處終究是輔導角色，幫社區顧收入、拉客人，並非墾管處業務。

生態旅遊相對小眾，墾管處稱，近年以2019年社區營運高峰期為例，11個社區營收不超過3000萬元，產值很小，「一次（遊程）才帶十幾個人，還要幫忙籌劃、引進客人」，卻要花一整年時間投入精力、人力，對縣府及中央而言，接手經營社區的吸引力並不大。

疫情重創社區旅遊，到現在仍未能恢復，社區回到收入不佳的景況。墾管處輔導的社區之中，有新增的也有退場的，目前有10個仍在運作。「可是你不幫他，對夥伴關係也不好，他又可能回到以前，晚上去打魚。」

陳美惠表示，內政部國家公園署、農業部林業及自然保育署都有投入推動生態旅遊，墾管處甚至舉辦「踩線團」幫社區爭取曝光，但「這只是promotion（促銷），不是一個marketing（市場推廣）」——他們是資源管理機關，主要業務並非吸引觀光客。

她認為行銷是交通部觀光署的專業，但觀光署關注的是「衝觀光客人數」，這種深度遊程很難衝KPI，對生態旅遊並沒有實際協助。「滿口說什麼永續觀光，怎麼可以沒有生態旅遊？這一塊觀光署需要在政策上大力投入，已經是刻不容緩」

觀光署則以文字回覆，稱交通部曾於2019年函釋說明，如在地經營者於自身場域內舉辦生態、文化體驗或教育研習活動，其附隨提供食、宿、接駁服務是為完成活動，不屬旅行業專屬業務，無需設立旅行社即可辦理。若有意進入旅行市場，乙種旅行業資本額門檻降至120萬元，經該署評估尚無需修法。

20多年前，行政院成立觀光發展推動委員會，2002年把生態旅遊引進台灣，可陳美惠覺得已後繼無力，再看不到國家培植生態旅遊的長期政策，「還什麼國旅不振，這些東西都沒有做好。」

恆春生態旅遊作為救國旅的示範點

世界銀行於2025年9月發表文章，提出以自然環境為本的旅遊，只要規劃完善、管理得宜，不但能強化價值鏈，實現農村收入多元化，更能為保護區和生物多樣性保護提供資金。

國外不少地方，遊客門票、旅遊特許經營權以及其他融資機制，在地方預算中亦發揮重要作用，越來越多國家將自然旅遊列為優先事項，且全球市場亦正成長。世界銀行分析發現，在馬達加斯加，每1美元旅遊收入，就能為諾西塔尼凱利國家公園週邊的諾西貝島居民帶來2.48美元的收入增長；在尚比亞，旅遊業為南盧安瓜國家公園週邊30%的勞動年齡人口創造就業機會。

世界各地不乏由政府部門推廣生態旅遊的例子。澳洲昆士蘭州的旅遊相關部門於2025年6月發布文章稱，標榜自然多樣性、卓越的生態系統、獨特的野生動物，造就昆士蘭「天生就適合生態旅遊」，亦指出從2014～2023年，澳洲以大自然為基礎的活動受歡迎程度成長五成。

昆士蘭旅遊及活動推廣局（TEQ）不止制定專門的自然旅遊策略，政府還規劃20年長期旅遊計畫「2045目的地」，進一步確立一個惠及原住民、支持當地社區、保護生物多樣性，造福當代和後代的旅遊經濟。

日本《生態旅遊推進法》則早在2008年生效，法案要求地方政府、居民、非營利組織及旅遊業者組成生態旅遊推進協議會，並制定一套涵蓋旅遊規範與資源保護的總體概念，再提交給國家相關部會進行審核和認證。

回到台灣，墾管處向我們「許願」，希望觀光署能多提供生態旅遊或社區旅遊的專案預算，長期補助遊程設計、導覽員培訓、數位化預約系統與低碳交通（如電動接駁車），並將這些遊程納入「國家品牌旅遊路線」或「國際生態旅遊推廣」範疇，將「墾丁—恆春半島社區生態旅遊」列為台灣永續旅遊的示範案例。

另一方面，墾管處亦期待地方政府能改善公車路線、停車管制、公廁與垃圾清運，讓旅客在社區停留得更舒適；並協助社區取得合法性規範，例如民宿、小型餐飲、遊程解說員執照等，以提升整體品質與安全。

陳美惠︰這是社會改造工程

「全台灣最重要的生態旅遊地就在這裡（恆春半島）了。政府真的不要放掉這個好不容易形成的生態旅遊軸帶，你看你可以支援到多少家庭？」陳美惠感慨。

她建議由行政院指定一個公部門架出平台，以生態保育、國家生物多樣性為核心，召集不同部門策劃恆春半島或墾丁國家公園為國家生態旅遊示範區，並進行國內外行銷。具體可參考日本，讓恆春業者、合作社創立限定地域、資本額更低的特定地區旅行社，串連不同社區遊程並合法上架。

「品質保證、旅遊保險還是要有，這些特地定區旅行社也不能做別的地區，只能經營恆春半島生態旅遊，這樣我覺得合理」，陳美惠表示，有了特定地區旅行社的在地專業經營，不只開創更多市場，更有利於一般的旅行業與社區合作，也省去親自走訪每個社區所需付出的遊程開發的成本。

這類旅行社除提供綠領職位，亦可成為長照的關懷據點，創造服務人員、照服員就業機會。「讓在地的人經營自己的家鄉，聘多一兩個員工，才有辦法走向專業，而不是現在每個都斜槓。」

而且在示範點試行不用整體修法，「如果真的沒救，我們當然不敢去推。但不管產品跟市場接軌、留住穩定的人力、讓專業進到這裡經營管理、借助政府行銷管道等，這不就可以試試看嗎？」

陳美惠覺得，社區那些理事長、解說員都蠻有才華，亦是出於對故鄉的責任感，以及自我生命價值認定，才會擔起如此重任。「一個社會本來就要這種人，才不會那麼功利，或者變得沒有人情味。台灣真的要放棄（生態旅遊）嗎？好不容易打下基礎，這不是硬體編幾億就蓋得漂漂亮亮，這是社會改造工程。」

要說的、要做的，陳美惠、吳儷嬅以及社區眾人皆已盡力，若到最後政策改善追不上社區時光的流逝，陳美惠也只能嘆息，「捨不得啦。如果最後努力了，還是沒有那個緣份……那就這樣吧。」

她頓了一下，「但我們至少努力，應該有機會還是會被看見，還會遇到有共同理念的人。」