觀點投書：文化預算刪減的憲法文化基本權危機

2024年1月17日，立法院三讀通過2024年度（民國114年度）中央政府總預算案，針對攸關國家文化發展的三大核心部會進行預算調整。文化部預算經朝野協商後調整為刪減1%（約2300萬元），較原先擬刪23億餘元（約10%）幅度大幅縮減；教育部108課綱推動計畫與雙語教育政策預算分別調整，其中雙語教育政策經費從原編列40億元調降為20億元（減幅50%）；原住民族委員會部分，族語發展基金、文化傳承等計畫亦受影響。整體預算刪減總額達939億7500萬元（約4.1%）。

這三個部會分別肩負著文化傳承、教育培育與原住民族文化保存等重要使命，其預算執行直接影響從學齡人口到職場工作者，從都會區居民到原住民族群的文化權益。

根據文化部官方統計資料顯示，台灣近五年來的文化預算呈現緩步上升趨勢。2020年文化部預算為233.4億元，占中央政府總預算的1.04%；2021年增至247.9億元，占比提升至1.08%；2022年續增至251.6億元，占比為1.09%；2023年達到255.2億元，占比達1.11%。然而，2024年原編列的262.3億元預算在朝野協商後遭到刪減，調整為260億元，使得文化預算占中央政府總預算比例下降至1.09%。

從國際比較視角觀察，台灣文化預算的規模與占比明顯低於主要先進國家。以2023年為例，法國文化預算約89億歐元，占中央政府總預算2.2%；韓國文化預算達8.5兆韓元，占比1.8%；德國文化預算約24億歐元，占比1.9%；日本文化預算約1.2兆日圓，占比1.6%；英國文化預算約22億英鎊，占比1.7%。這些數據顯示，台灣文化預算占比僅約這些國家的一半左右。

更值得關注的是，這些國家都建立了完善的文化預算法定保障機制。法國文化部預算法明確規定文化預算不得低於中央政府總預算的2.2%；韓國文化基本法明定文化預算比例不得低於政府總預算1%；德國文化促進法則要求文化預算年度成長幅度必須等於或高於政府總預算成長率。相較之下，台灣雖然在文化基本法中規定文化預算應逐年成長，但缺乏具體比例要求與違反時的法律效果。

若以人均文化支出進行比較，差距更為明顯。2023年法國人均文化支出約132歐元，德國約89歐元，韓國約164,000韓元（折合新台幣約4,100元），而台灣僅約新台幣1,085元。這種懸殊的差距，直接反映在文化設施建設、藝文補助規模、創意產業發展等諸多層面。

在後疫情時代，各國普遍認識到文化投資對於促進經濟復甦與社會凝聚的重要性，紛紛加大文化預算投入。然而，台灣不僅未能順應此一國際趨勢，反而出現文化預算遭到刪減的情況，不僅不利於文化發展，更可能影響台灣在國際文化競爭中的地位。

立法院依據憲法增修條文第3條第2項、預算法第54條及第70條等規定享有預算審議權，本次預算調整表面上具備形式合法性。然而，從憲法增修條文第10條第11項所揭示的多元文化保障原則，並依循實質法治國原則與比例原則觀之（司法院釋字第791號參照），此種預算調整的正當性仍有待商榷。特別是在文化基本法第26條明文規定「政府文化預算應逐年成長」，教育基本法第5條要求教育資源均衡分配，以及原住民族基本法第10條確保原住民族教育文化權利的多重規範體系下，本次預算調整可能影響相關文化權利的實踐。

進一步觀察，依據大法官釋字第520號解釋理由書第三段指出，立法院對預算案的審議權限應受權力分立原則的制約。當預算調整已實質影響行政權推動文化政策的核心功能時，即可能逾越立法權的界限（司法院釋字第391號解釋理由書參照）。本次預算案的審議過程中，關於預算調整對文化發展整體影響的評估機制，以及對各部會核心業務推動的影響評估，均有不妥善與過於武斷之嫌。

從憲法層級觀察，我國憲法明文規定國家應維護多元文化發展（憲法增修條文§10XI），並要求預算制度應以法律定之（憲法§169）。立法院雖享有預算審議權，但此權限仍應受到相關法律規範之制約。特別是文化基本法明定政府文化預算應逐年成長（文化基本法§26），此次大幅刪減預算的作為，恐有違反該法之虞，規範衝突主要表現在三個層次：

憲法增修條文第10條第11項明定「國家應維護多元文化」，此為國家義務的憲法委託。大法官釋字第520號解釋明確指出，立法院的預算審議權必須受到權力分立原則的制約。當立法院透過預算審議權，實質上影響行政權推動文化政策的核心功能時，已經違反憲法委託的規範意旨。

其次，在法律位階上，文化基本法第26條規定「政府文化預算應逐年成長」。這項規定具有文化基本法作為文化領域基本法的特殊法律地位。大法官釋字第761號解釋指出，立法院對預算案的審議雖有形成空間，但應受憲法基本權保障之限制。本次預算大幅刪減，直接牴觸文化基本法的明文規定，構成法規範的實質違反。

從體系正義的角度觀察，本次預算刪減同時影響到原住民族基本法第10條保障的原住民族文化權利，以及原住民族語言發展法第4條確保的族語發展權利。依據大法官釋字第791號解釋，立法者負有維護少數族群文化權利的憲法義務，不得透過預算審議權的行使而實質剝奪這些權利。

就文化部預算而言，從原本擬刪23億餘元經協商後縮減至1%（約2300萬元），雖降低了衝擊程度，但仍將影響文化活動補助及藝文產業發展。依據文化基本法規定，政府應保障文化表現及參與之自由（文化基本法§7），預算之刪減恐將限縮此項基本權利之實踐。

教育部面臨108課綱推動計畫預算腰斬至13億元，英語教學計畫更從40億元銳減至20億元的困境。依據教育基本法保障教育資源之均衡分配（教育基本法§5）及維護教育品質之規定（教育基本法§7），此一刪減將直接影響教育現場的教學品質及學生受教權。

原住民族委員會預算刪減更涉及憲法保障原住民族文化權利之核心。依據原住民族基本法保障原住民族教育文化權利（原住民族基本法§10）及原住民族語言發展法確保族語發展（原住民族語言發展法§4）之規定，族語發展計畫、文化振興計畫等預算縮減，將嚴重影響原住民族文化傳承。

在通案性質的預算刪減方面，包括水電費削減10%、特別費減少60%、國外差旅費減半等措施，雖屬行政管理面向，但其影響層面廣泛。依據預算法規定，各機關面對預算不足時，得申請動支第二預備金（預算法§69），或在符合特定條件下辦理預算流用（預算法§62）。另外，文化藝術獎助條例亦允許接受民間捐助（文化藝術獎助條例§9），提供了預算執行的彈性空間，但這緩不濟急，且仰賴社會市民對文化敏感度與文化經濟支持。

具體來說，文化預算刪減對社會各階層造成的影響可分為以下幾個面向：

1.藝文工作者的生存危機：文化部預算削減直接衝擊藝文補助機制，依據文化藝術獎助條例（文化藝術獎助條例§4）規定的補助對象，包括表演藝術工作者、視覺藝術創作者等專業人士將面臨補助縮減。例如，一個小型劇團原本可獲得的年度演出補助從100萬元降至70萬元，可能導致演出場次減少或無法支付團員基本工資。表演場地的水電費用提升10%，更增加了展演成本，使得藝文工作者的生存更加困難。

2.文化場館營運與民眾參與：文化部所屬場館如國立美術館、歷史博物館等，因水電費削減10%，不得不調整營運策略。這些場館可能被迫提高門票價格、減少展覽場次或縮短開放時間，直接影響一般民眾的文化參與權。按文化基本法（文化基本法§11）規定，政府應保障人民平等參與文化活動的權利，然而預算縮減恐將造成文化近用門檻提高。

3.教育場域的文化培育：教育部108課綱及英語教學計畫預算大幅縮減，影響學生的文化素養培育。依據教育基本法（教育基本法§2）規定，教育應培養學生文化素養，然而預算縮減可能導致：

學校藝文活動減少，如校外教學參訪博物館的補助減少。

國際文化交流計畫暫停，影響學生跨文化理解能力。

藝術教育師資聘任受限，影響藝術課程品質。

4.原住民族文化斷層：原民會預算刪減直接衝擊原住民族文化傳承工作。依據原住民族語言發展法（原住民族語言發展法§4、§25）規定，政府應保障族語傳承所需資源。預算削減將造成；

族語教師薪資補助減少，影響教學品質。

文化傳承活動縮減，如部落耆老文化講座取消。

原住民族媒體製作預算縮減，影響族群文化傳播。

5.地方文化發展停滯，地方政府文化預算往往需要中央補助，預算刪減將造成：

地方文化節慶活動規模縮小。

社區營造計畫暫停。

地方文史工作補助減少，影響在地文化保存。

6.文創產業發展受阻：依據文化創意產業發展法（文化創意產業發展法§7）規定，政府應提供文創產業發展所需資源。預算刪減影響：

新創文化企業補助減少。

文創園區營運經費縮減。

文創市場拓展計畫暫停。

7.國際文化交流中斷，國外差旅費削減50%直接影響：

國際展演交流活動取消。

文化外交計畫暫停。

藝術家駐村計畫縮減。

為減緩這些衝擊，相關部會雖可依據預算法（預算法§69）申請動支第二預備金，但這種補救措施仍難以完全彌補預算刪減造成的文化發展斷層。

大法官解釋對立法院預算審議權的違憲審查標準建立了完整的理論體系。其中，釋字第391號解釋首次提出「重要性理論」，闡明立法院對於行政院所提預算案不得為增加支出之提議，同時確立預算案之審議涉及重要事項時，應以法律規定或明確授權為之。此號解釋強調，預算審議權的行使必須考量對人民權利的影響程度，以及對行政權核心領域可能造成的衝擊。就文化預算而言，由於其攸關憲法增修條文第10條第11項多元文化條款的實踐，並涉及文化基本法第26條所保障的預算成長機制，故其重要性已達應受嚴格審查的程度。

釋字第520號解釋進一步發展出「核心功能理論」，指出立法院對預算案之審議權限仍應受權力分立原則之制約。此理論特別強調行政機關施政自主性的維護，要求預算審議不得侵犯行政權之核心領域，並須確保機關正常運作。就文化部職權而言，推動文化政策、保存文化資產、促進多元文化發展等，均屬其不可或缺的核心職能。這些職能的實現有賴於穩定且充足的預算支持，若預算遭受重大刪減，將直接影響文化施政的基本功能。

上述兩號解釋共同建構了預算審議權違憲審查的完整標準。在實質審查層面，應檢視預算刪減是否已實質剝奪文化施政功能、是否違反文化基本法的法定標準，以及是否對文化權保障造成倒退性侵害。在程序審查層面，則應審視預算審議過程是否符合正當程序、是否踐行專業評估與協商機制，以及刪減理由是否具備正當性基礎。

此外，比例原則的操作在預算審議權的違憲審查中扮演關鍵角色。審查者必須評估預算刪減是否具有正當目的、是否存在其他侵害較小的替代手段，以及預算刪減所造成的損害與可能實現的利益是否相當。就文化預算案而言，若刪減幅度已危及文化發展的基礎建設、影響文化資產保存系統，或阻礙文化傳承機制的運作，即可能構成對制度性保障的過度侵害。

綜上所述，大法官透過釋字第391號及第520號解釋，建立了以重要性理論與核心功能理論為核心的預算審議權違憲審查標準。這套標準不僅要求立法機關在行使預算審議權時必須謹守權力分立的界限，更強調對人民基本權利及行政權核心功能的維護。就文化預算之審議而言，應特別著重評估其對文化權保障的影響，並確保文化部得以持續履行其憲法與法律所賦予的核心職能。

從憲法位階觀察，憲法增修條文第10條第11項明定國家應維護多元文化發展。此一文化國原則與權力分立原則相互調和，共同形成立法院預算審議權的界限。文化基本法第26條進一步具體化此一憲法委託，明定政府文化預算應逐年成長。因此，立法院大幅刪減文化預算的行為，已觸及文化發展的制度性保障核心。

文化權作為國際人權法保障體系中的重要內容，其規範基礎建立在多層次的國際法架構之上。《經濟社會文化權利國際公約》（ICESCR）第15條第1項明確規定人人享有參與文化生活(a)、享受科學進步及其應用之利益(b)，以及保護其科學、文學或藝術作品之精神與物質利益(c)的權利。2009年聯合國經濟社會文化權利委員會通過的第21號一般性意見（General Comment No. 21）進一步闡明國家對文化權的保障義務，要求締約國必須提供充足的財政資源，並且禁止採取可能導致文化權保障倒退的措施（retrogressive measures）。

在歐洲人權保障體系中，歐洲人權法院透過判例法的發展，逐步建構文化權的具體內涵。1988年的Müller and Others v. Switzerland案（10 EHRR 373）首次確立國家對文化表現自由的積極保障義務，要求締約國必須建立適當的制度性保障並提供相應的財政支持。2008年12月16日判決的Khurshid Mustafa and Tarzibachi v. Sweden案（Application no. 23883/06）進一步強調，國家必須採取積極作為，包括預算支持在內的具體措施，以確保文化權的實現。

聯合國教科文組織（UNESCO）在文化權保障方面提供了更具體的規範指引。2001年通過的《世界文化多樣性宣言》第9條將文化政策定位為創意的催化劑（Cultural policies as catalysts of creativity），明確賦予各國在遵守國際義務的前提下，得依其認為適當的方式制定並實施文化政策，包括提供營運支持與建立適當規範。2005年10月20日通過的《保護和促進文化表現形式多樣性公約》第14條進一步要求締約國建立可持續的文化產業發展機制，並提供充分的公共財政支持。

在區域性人權保障機制中，1954年12月19日簽訂的《歐洲文化公約》（European Cultural Convention）第4條規定締約國應提供適當的預算支持以促進文化交流，並確保文化遺產的保存與發展。1998年歐洲理事會通過的《文化權利框架公約》建議案No. R (98) 5更進一步要求成員國建立穩定的文化預算機制，以確保文化發展的可持續性。

這些國際法規範與判例共同構築了完整的文化預算保障標準體系，不僅為各國文化預算制度提供了參考依據，更為預算審議權的界限劃定提供了重要的法理基礎。經社文委員會對預算倒退措施的禁止性規定，以及歐洲人權法院對國家積極義務的詮釋，形成了文化預算保障的國際法依據。這些規範性文件與司法實踐，對於建構國內文化預算保障機制具有重要的指導意義。

從國內法制面向觀之，預算法作為規範政府預算運作的基本大法，其第1條明確揭示預算之籌劃、編造、審議、成立及執行應依法為之的法治國原則。同法第54條更設有立法院不得對歲入為增加編列的限制性規定，此一規範與大法官釋字第525號解釋所確立的預算案規範效力理論相互呼應，共同建構了預算審議的法制基礎。

在特別法領域，原住民族基本法第10條明文保障原住民族教育文化權利，而原住民族語言發展法第4條則進一步確保族語發展權利。這些特別法規範與前述國際法制相互輝映，形成多元文化預算保障的完整法律框架。當立法院行使預算審議權時，必須充分考量這些特別法所保障的基本權利內涵，進行整體性的法益權衡。

大法官釋字第761號解釋進一步闡明，立法院對預算案的審議權限雖具有形成空間，但仍應受到憲法基本權保障及權力分立原則的雙重制約。本號解釋的重要意義在於確立了預算審議權的界限理論，要求立法機關在行使預算審議權時，必須遵循比例原則，並維護行政權的核心功能。就此而言，本次文化預算的大幅刪減已逾越立法院預算審議權的合理範圍，構成對行政權文化施政核心功能的侵犯。

綜上所述，立法院預算審議權的行使必須在憲法、國際法與國內法律規範的多重框架內進行整體評價。本次文化預算的顯著刪減不僅違反文化基本法所確立的預算逐年成長原則，更與國際人權法所揭示的文化權保障標準相悖，實已逾越憲法所容許的界限。為確保文化發展的永續性，立法院應在權力分立原則的指導下，重新檢視並調整其預算審議權的行使方式，以符合法治國原則的基本要求。

針對立法院大幅刪減文化預算案之法律救濟途徑分析如下：

一、行政院覆議

依憲法增修條文第3條第2項規定，行政院對立法院通過之法案或預算案，如認為有窒礙難行時，得於該案送達行政院後10日內，移請立法院覆議。立法院對覆議案須於15日內作成決議。如維持原決議，須經立法委員二分之一以上決議，此時行政院院長應即接受該決議或辭職。

本次文化預算遭大幅刪減已嚴重影響文化政策之推動，行政院得以此為由提出覆議，此為最直接且具憲法明文依據的政治性救濟途徑。

二、聲請解釋憲法

若行政院覆議未獲改善，得循以下憲法救濟途徑：

（一）、行政院聲請大法官解釋

依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定，中央機關因行使職權，與其他機關發生適用憲法之爭議時，得聲請解釋憲法。行政院得主張立法院預算刪減已逾越其審議權限，侵害文化國原則及行政權核心領域。

（二）、立法委員聲請解釋

依同法第5條第1項第3款規定，立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，認為有牴觸憲法之疑義時，得聲請解釋憲法。關切文化發展的立法委員得於預算案通過後，以此管道尋求釋憲救濟。

（三）聲請憲法法庭判決

依憲法訴訟法第59條規定，行政院認為立法院預算審議權之行使已逾越界限，致生機關權限爭議時，得聲請憲法法庭為機關權限爭議之判決。此途徑與大法官解釋雖有程序及效力之差異，但均屬憲法層次之救濟管道。

綜上所述，針對立法院刪減文化預算之救濟，應以行政院覆議為優先途徑，若未獲改善，再由行政院選擇聲請大法官解釋或聲請憲法法庭判決。立法委員亦可透過聲請解釋憲法之途徑，就預算刪減之合憲性尋求司法審查。

行政院目前仍在評估是否提出覆議，依法須在預算案送達後10日內為之（憲法增修條文§3II）。倘若行政院認定預算案窒礙難行而提出覆議，立法院須在15日內做成決議，若要維持原決議需經全體立法委員二分之一以上同意。

面對2024年度中央政府總預算案中文化預算遭遇大幅刪減的挑戰，台灣的文化發展正處於關鍵轉折點。當前文化部預算削減、教育部英語教學計畫腰斬，以及原住民族文化傳承計畫縮減等問題，不僅影響國家文化政策推動，更危及台灣文化發展根基。面對此一危機，我們必須跳脫短期政治思維，以更具體且長遠的視野尋求解方。

借鑒國際經驗，英國「部分基金制」（Arm's Length Principle）的運作模式值得台灣參考。英國藝術委員會採用半官方組織形式，透過專業治理確保文化預算的合理分配，有效降低政治干預。英國國家彩券基金更建立了穩定的文化發展財源，為藝文發展提供持續動能。美國則透過國家藝術基金會建立公私協力機制，藉由完善的文化捐贈抵稅制度，成功帶動企業與民間力量投入文化發展。

台灣短期可善用現行法制框架因應危機。各部會可依預算法第69條申請動支第二預備金，並靈活運用預算流用機制，確保重點文化計畫持續推動。文化藝術獎助條例賦予開拓民間資源的法源基礎，應積極推動企業投入文化發展。透過計畫分級制度優化資源配置，建立跨部會整合平台避免資源重疊，同時引進企業專業管理經驗，提升文化治理效能。

長遠而言，台灣必須推動制度性改革。首要之務是強化文化基本法的預算保障條款，參考韓、法等國經驗，明定文化預算占中央總預算的最低比例，並建立違反時的補救機制，儘管我國《文化基本法》第26條已明定中央政府文化預算應逐年成長，但缺乏具體比例規範與違反時的法律效果，導致預算保障流於空談。相較之下，南韓《文化基本法》明確規定文化預算不得低於政府總預算的1%，法國更要求不低於中央政府總預算的2.2%。台灣現行法制仍有極大改善空間。同時應參考英國經驗設立國家文化發展基金，開發多元且持續的文化發展財源。在此基礎上，進一步建立文化創投平台、優化藝文捐贈制度，透過創新機制擴大民間參與。

呼籲朝野政黨，文化發展攸關國家軟實力與永續競爭力，不應淪為政治角力工具。立法委員更應謹記憲法賦予的職責，以專業理性態度審議文化預算。建議參考英國跨黨派文化委員會模式，建立常態性對話平台，由專家學者、藝文工作者及公民團體共同參與，為文化預算把關。

文化是國家發展的根基，也是社會進步的指標。面對全球化競爭，唯有持續投資文化發展，台灣才能在國際舞台上展現獨特價值。期待透過政府與民間協力，建立更完善的文化預算制度，攜手實現憲法所揭示的多元文化理想，為下一代留下豐富的文化資產。（推薦閱讀：風評：民進黨側翼和同溫層的產地 ）

＊作者為國立台北教育大學文教法律系研究生