觀點投書：社子島的未來：在開發與保育之間尋求平衡

一、導言：一場被判撤銷的環評，點燃社子島的開發論辯

2025年4月，台北高等行政法院一紙判決，撤銷了台北市政府針對社子島開發案所通過的環境影響評估報告，引發各界高度關注。原本被市府視為「翻轉禁建困局」的重要契機，卻因為環評內容未涵蓋污水處理廠、防洪設施等重大工程，被法院認定程序瑕疵，導致整體計畫被打回原點。

這起判決不僅對台北市政府是一記警鐘，更揭示出臺灣環評制度在都市型開發案中長期存在的制度缺口。本文試圖從環境治理、永續發展與社區共生三大觀點切入，探討社子島開發案的爭議核心，並參照國際經驗提出制度革新的可能方向。

二、社子島：歷史脈絡與開發緣起

社子島位於台北市基隆河與淡水河交會處，總面積約290公頃，自1970年代起因防洪規劃列為禁建區，使得當地發展受限。居民長期生活在都市陰影下，缺乏合法建物、無法取得建照，也導致社會資源分配嚴重失衡。

居民多數從事傳統產業，島上生活機能不足，公共建設長年停滯，使得社子島成為「都市中的邊緣地帶」。據台北市都市發展局資料，截至2023年，社子島居民約有6,500人，其中高齡人口佔比達26%，遠高於台北市平均值，顯示人口老化問題相當嚴峻。

長期以來，社子島成為地方政治的焦點，也反映出制度性排除與社會不平等的結構性問題。許多居民表達對「禁建」政策的不滿，視其為一種懲罰性的都市規劃決策，使得島內建築年久失修、無法翻修或重建，影響生活品質與財產安全。

為解禁建困境，北市府提出「生態社子島」計畫，設想透過填土抬升、建構防洪牆、設置污水處理設施等，打造一個融合生態、人居與開發的示範區。然而，當前的計畫被批評為僅片面納入部分設施進行環評，導致制度與實務嚴重落差，引爆社會論辯。

三、環評制度的結構性缺陷

（一）評估範圍割裂、關鍵工程分案處理

根據法院判決，社子島開發案將污水處理場、防洪工程等關鍵設施排除在環評之外，違反《環評法》整體性原則。這種「分案處理」的作法雖常見，但其實早在多起環保訴訟中屢遭批評，顯示臺灣環評體系仍缺乏整體規劃思維。

（二）公民參與流於形式

開發案雖有辦理說明會與座談，但實際上居民意見未被有效吸納。根據2024年底地方報告，近七成社子島居民未理解開發內容，也不清楚安置計畫，顯示環評並未真正發揮民主治理的功能。社會溝通平台的缺失，讓政策推動陷入「說服失敗」的困境，也削弱了民眾對制度正當性的信任。

實地訪談中，多位社區耆老提到他們「只在電視上看過開發模型圖」，卻無法想像自己家屋會被安置到哪裡、將來孩子在哪裡上學，缺乏具體情境對話，讓地方聲音難以進入政策設計。

（三）欠缺氣候調適與生態保育整合視角

當前環評偏重物理環境指標，缺乏針對氣候變遷、都市熱島效應、生態廊道中斷等長期議題的評估，無法支撐永續發展的政策目標。例如，計畫未考量淡水河水位變動對土地安全的長期影響，也未明確納入鳥類棲地與濕地保存策略，忽略了社子島自然生態系統的潛力。

四、國際經驗借鏡：從保育到共生

這些案例顯示，水岸治理不應只是工程技術的問題，而是一種整合性治理挑戰。從氾濫區管理、生態連通、居民安置到文化敘事的重建，國際經驗提供了值得臺灣借鏡的多元解方。

五、制度建議：走向真正的永續開發

（一）推動環評整合化與模組化制度

建議參照歐盟「環境計畫審查」制度，將所有關鍵基礎設施納入整體環評報告，杜絕分案評估規避爭議的現象。

（二）引進「公民陪審」與「環境對話平台」

強化地方知識與生活經驗的參與機制，例如設立由居民、專家與公部門組成的「社子島永續評議會」，使居民得以參與開發方案的前期決策與變更。該平台可透過模擬建模、AR導覽與圖像化模型，幫助居民具體理解未來場景並提出修正意見。

（三）強化「自然本位」與「社會影響評估」

社子島具濕地性質與生態潛力，應建立都市型綠基盤保護框架，並將社會影響納入評估主體，結合SROI指標（社會投資報酬）等衡量工具。推動包含老人安置友善、通學動線安全、社會服務接軌等評估面向，使計畫真正成為兼具環境與社會包容的永續典範。

六、結語：讓開發成為記憶的共構，而非遺忘的起點

社子島開發案是一場檢驗制度彈性的試煉。如果我們持續忽視地方經驗、文化地景與環境正義，就只能讓制度成為開發的附庸。唯有重視共生、對話與整合的治理策略，社子島才能走出「禁建四十年」的歷史陰影，迎向真正屬於這座島嶼的未來。（推薦閱讀：觀點投書：社子島困境─不是生態問題，是生死問題！）

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生