吳典蓉專欄：柯文哲別以為內閣制是萬靈丹

不管藍白合不合，民眾黨總統參選人柯文哲已主導這次總統大選的戰略主軸，那就是：台灣雙首長制的憲政運作已淪為「民選皇帝制」、人民卻毫無制衡監督機制，這次的選舉就是要改正這樣的「民主倒退」；柯文哲提出的解方不只是政黨輪替，而是連現行的憲政體制也要全面換新，然而，台灣種種政治亂象真的只因為我們歷次修憲選錯制度嗎？這可能是比選舉輸贏更值得正視的問題。

當然，內閣制無論從共識到實現層面都還很遙遠，但「民選皇帝制」人民可能很有感，這有個演化過程，台灣20000年首次政黨輪替，陳水扁當選總統，國會卻不到三分之一席次，陳水扁當時並未尋求在野的國民黨合作，陷於總統困境，雖不到「國會未過半、總統當假的」這樣處境，但行政命令治國有其極限，陳水扁當年停建核四遭國會否決就是最明顯的例子。然而，選民當年顯然同情代表新民意的行政權，陳水扁任內第一次立委選舉，民進黨的政見主軸是「在怎麼野蠻」，就是訴求讓總統能有國會多數、以利施政，民進黨雖未在那一次選舉贏得國會半數，但席次大幅成長，一躍成為第一大黨。

相較於當年人民願意賦予總統更大的行政權、讓總統好做事這樣的想法，經過近16年的總統國會一致政府後，人民可能會有second thoughts，民進黨二次執政以來，挾著國會多數幾乎可以通過所有的法案，可以通過所有的人事，可以阻擋在野黨所有監督提案，但在野黨立委不能查閱疫苗合約、一度無法詢問行政部門進口蛋流向，因此缺乏監督制衡的問題已不只侷限於政治場域缺，其實已擴及常民生活；日前民進黨總統參選人賴清德到中山大學演講的女學生提問事件，可以算是一葉知秋，連年輕學子都認知「民進黨政府執政貪腐案件這麼多，真的是絕對權力絕對腐化」，第二，民進黨執政下，為何連博士論文、政府標案都不能公開。年輕人的直觀感受，反映的正是民選皇帝制下缺乏藍督制衡的後果，這也是為何多數民調都顯示，主張政黨輪替的支持度都超過五成。

確實，台灣現行的雙首長制被民進黨政府運作成超級總統制，形成總統有權無責、權力腐化的傾向，但柯文哲提出內閣制，一來只要民進黨不支持幾乎不可能通過，甚而，內閣制未必是民主深化的最佳方案，因為民選強人並非只經由總統制產生，內閣制同樣有機會產生民選強人；例如，有論者批評柯文哲主張內閣制，是罔顧台灣有中國強大的外敵，必須有民選總統這樣的國家元首，才能凝聚民意，此一看法其實就是跟柯文哲有同樣誤解；就以常被拿來與台灣比較的以色列而言，該國自建國以來就是敵國環伺、時時刻刻面臨戰爭風險，但以色列的政治體制不但是內閣制，而且是多黨制、因此常要合縱連橫耗時籌組聯合內閣，但這一點都不損及以色列總理納坦雅胡的強人形象及作為，事實上，他被認定是二十世紀以來這一波民粹國族主義風潮的始祖。納場雅胡年初因為推所謂的司法改革案而引爆民眾強烈陳抗，就是強人試圖要擴權但鎩羽而歸的案例。

另一個青出於藍的民粹領袖奧爾班，同樣出自內閣制國家匈牙利，奧爾班反打了內閣制國家沒有強人及深化民主兩個耳光，他沾沾自得的提出「不自由的民主」主張，標榜只有選舉的民主，然而，當一個國家的司法、媒體、大學都掌握在執政黨手中時，大概也很難想像選舉投票會是公平的。事實上，匈牙利已成為政治學者研究民主倒退的典型案例。

第三個內閣制強人的例子就是印度總理莫迪，加拿大總理杜魯道日前驚曝印度派人到該國暗殺流亡的錫克教領袖，讓同為「五眼聯盟」的美國、英國異常尷尬，印度本該是民主同盟，卻和到國外暗殺美國記者的威權國家沙烏地阿拉伯有雷同作為，事實上，莫迪就任以來獨尊印度教、屢屢推動迫害回教徒的不寬容措施，卻不影響他在國內的高支持度，某種程度也是「不自由的民主」的經典案例。

這三個內閣制國家中還有自我矯正機制的當屬以色列，原因未必是內閣制本身，而是以色列擁有獨立的媒體、司法，以及活躍的公民，正如研究民主化的學者戴雅門所說，「即使設計最精良的憲法也會被濫用。自由民主體制的最後防線不在憲法，而在文化。」

所謂的適合自由民主體制的文化，在於自由、見識充足且有原則的公民不容民主或權利遭到濫用，台灣近來也陸續看到這樣的公民運動，但更重要的政治文化是用來要求政治人物的，其實只要台灣的執政者遵守自己的承諾，就不必大費周章啟動修憲，例如，蔡英文2015年曾承諾建立國會聽證調查制度、以強化監督能量，8年過去，立委連跟行政部門要資料都困難重重，更別說建立國會聽證調查制度了，這是只要修法就可以實行的低成本改革，但妨礙當權者的執政利益，蔡英文也就不惜毀諾、破壞自己的威信了！（推薦閱讀：藍白合最新進度曝光！黃珊珊上《下班瀚你聊》下通牒：一拍兩瞪眼）

另一個民主政治該有的政治文化，就是政治人物的自我克制，柯文哲承諾當選後提名閣揆人選願經由國會假投票產生（未能修憲恢復閣揆同意權狀況下），就是自制的作為，然而，這個承諾如果由民進黨總統參選人賴清德說出口會更有意義，因為民進黨應在國會過半邊緣，但賴清德當然不會做出此一承諾，因為民進黨早有少數總統卻拒絕與在野黨合作前例，事實上，民進黨近來的選戰主軸就是力拼總統當選、國會過半，民進黨的願望若實現，就是人民要再忍受4年的民選皇帝，相較之下，少數總統可能是比內閣制還要快捷的制衡方式吧！