法案突襲驚喜包？修法「再修正動議」包牌闖關——國會改革、憲訴法、財劃法成惡例
去年 5 月，國會改革法案的修法讓民眾多天圍堵立法院抗議，直到 10 月被憲法法庭判定「部分違憲」；12 月 18 日起連續 3 日，再次有公民團體號召民眾上街，這次為的是《公職人員選舉罷免法》、《憲法訴訟法》及《財政收支劃分法》修正案，但儘管場外逾萬人表達反對，這三個法案仍然於 20 日三讀通過。
值得注意的是，這幾個法案除了內容引發的衝突（看三法案修法爭議與各黨立場），修法程序也被抗議，包括通過的條文幾乎沒有實質討論，還出現在三讀前幾乎是全新條文的「再修正動議」。
有別於「選罷法」的審議內容全出自於提案立委的草案，新版「財劃法」關於中央、地方的財源分配比例，是來自於國民黨團當天提出的全新「分錢公式」；新版「憲訴法」提高憲法法庭評議和判決同意門檻的規定，則源自於民眾黨前一天才凝聚出的黨團版。
所謂的「修正動議」是立委在院會當天提出、對於原提案的修正意見，「再修正動議」即是修正動議的「更正版」。前立委王婉諭解釋，在議事攻防上，立委在二讀前一刻才拿到修正動議是議事常態，且原則上僅針對少數或特定條文；「憲訴法」和「財劃法」修正案最大的爭議之一，是再修正動議的內容幾乎是一本全新的法案，而院會因朝野衝突癱瘓議事，根本無法逐條審查。
一個法案的修正從提案開始，依序送交程序委員會排定議程、一讀會交付委員會或逕付二讀、委員會審查、二讀會討論、三讀會表決，最後由總統公布並函送行政院。「憲訴法」和「財劃法」一開始都依循正常的修法程序，然而闖關二讀時，在野黨提出未經一讀院會、委員會審查、甚至黨團協商的「再修正動議」，部分條文從未在之前的立委提案中出現，最終在表決人數優勢下，強勢過關。
再修正動議以宛如新版法案闖關院會、最後通過的情形，「憲訴法」、「財劃法」並不是今年的首例。5 月底三讀的《立法院職權行使法》修正案中，有關立委行使人事同意權部分，藍白共提的再修正動議版要求被「提名人應提供最高學歷學位的論文」，在所有立委的提案文件及黨團協商的會議紀錄都找不到此條文（看「立法院職權行使法」三讀條文來源比較）。
此外，國會改革相關法案的爭議還有審查程序遭批黑箱。READr 曾整理修法過程，包括在委員會逐條審查時討論遭沒收、碰到異議就保留，提案全數送交黨團協商，未有結論即送院會。5 月 17 日的院會累計 28 個修法版本，但最後二三讀的版本，是藍白兩黨以再修正動議的方式提出的整合版法案。
當時的「再修正動議」由民眾黨立委黃國昌主導，其在院會審查的前一天表示，他把民眾黨與國民黨共同提出的再修正動議全部潤過一次，也有跟國民黨立委翁曉玲開會，彼此確認，定稿的條文就是國民黨、民眾黨共同提案。他還補充道：「這個條文現在是最高機密。」而院會四天的審查議程中，都以舉手表決的方式通過再修正動議，未針對所有提案版本進行討論。
「憲訴法」修正案的審理也發生相似的程序爭議（看「憲訴法」修正案闖關過程）。國民黨立委翁曉玲 7 月先提案，把大法官「現有總額」修改成「法定總額 15 人」；後於 9 月提案，將憲法法庭的評議及判決標準從目前的「現有總額過半同意」調高至「現有總額三分之二以上同意」。前者在委員會審查時衝突不斷，最後全文保留送交黨團協商，後者直接逕付二讀。
民眾黨黨團在修法期間並未針對「憲訴法」發表過意見，直到 12 月 20 日院會前一天，才凝聚出黨團版本，並在 20 日以「修正動議」方式提出。根據當天院會的 ivod，司儀宣讀的「民眾黨黨團修正動議」第 30 條，大法官作成決議的門檻和「翁曉玲版」一樣，需要超過 2/3 同意。
但後來三讀通過的「民眾黨黨團再修正動議」，又將門檻改回「過半數同意」，同樣不見院會上有任何討論。
比較兩版「憲訴法」修正案的條文，相同的部分只有將實施時間從目前的「自公布後 3 年施行」改為「自公布日起施行」，其餘僅目的相似：翁曉玲版等同限制憲法法庭必須達 10 人才能開會、做出判決；民眾黨團版則明定參與評議的大法官人數不得低於 10 人，做出同意違憲宣告的人數不得低於 9 人。
兩版最大的不同，在於民眾黨版新增迴避的大法官超過 7 人以上時，未迴避大法官應全體參與評議，經四分之三同意做成判決或裁定；未迴避大法官人數低於 7 人時，不得審理案件；要求大法官因任期屆滿、辭職、免職或死亡，人數未達 15 人時，總統應於 2 個月內補足提名。不過，12 月 20 日的院會並未針對這些相異或新增的條文進行討論。
法案三讀後，司法院發布新聞稿，指出新法規定同意違憲宣告的大法官人數必須有 9 人以上，在大法官人數未補齊之前，將造成極少數即得制約多數的情形；高門檻之評決人數要求易導致審案效率降低，不利於人民基本權利之保障。行政院則在 1 月 2 日正式提出「憲訴法」的覆議。
12 月 20 日審查「憲訴法」的同時，立委范雲在社群平臺發布貼文，聲稱在議場收到國民黨團針對「財劃法」推出的再修正動議第二次更正版，「未經委員會討論（陳玉珍主持），也不曾政黨協商。也因此，沒人知道藍白要如何規劃地方政府搶了中央六千多億後，如何分配與規範。」
細看此版本，攸關各縣市分到多少預算的分配指標包括營利事業所得營業額、財產稅、非稅課收入、土地面積、人口指標等，其中「財產稅和非稅課收入」在今年 25 個提案版本中未見蹤影、黨團協商也不曾討論，直到國民黨團在院會當天提出的再修正動議，才首次出現。
甚至，該版原定分配指標的加權，跟審議相關條文時，議場工作人員所宣讀的國民黨團再修正動議內容，比例竟然有所不同，意味著國民黨在院會進行的同時，同樣在沒有討論的情況下，持續調整分配指標的權重。
此外，財政部每年從國稅中籌集一筆錢，作為中央分給地方預算的財源，現行制度設計是所得稅佔 10%。國民黨團所提的最初始草案，大幅提高所得稅的比例至 25%；然而在院會審議的再修正動議卻降為 11%，調整原因沒有說明，今年各立委、黨團版本中也未有相同提案。
綜觀今年的「財劃法」修法過程，第一個會期就有 20 個草案付委審查，但因為財政部遲未提出版本，6 月 19 日財政委員會臨時表決通過決議，建議財政部在下個會期之前要提修正案。到了第二會期，另增加 5 個草案，其中高金素梅和葉元之的版本沒有經過委員會審查，以逕付二讀的方式進入院會。
民眾黨團版同樣逕付二讀，原因卻頗曲折：11 月 6 日的委員會審查，國民黨團以「一級甲動」強勢完成初審，結果召委陳玉珍未讓議事人員念完民眾黨團草案，就宣布修法審查完竣，全案保留送交黨團協商。11 月 15 日，民眾黨在院會再提修正版草案，內容已和先前的版本不同，同樣未經審查即逕付二讀。
在 12 月 20 日的院會審議期間，仍只有民進黨立委登記發言，三黨都沒有針對條文進行實質審查，國民黨甚至一度提案停止討論，最後 5 條文的修正案都以舉手表決的方式，通過國民黨團再修正動議版本（看「財劃法」修正案闖關歷程）。
「財劃法」修正案通過後，行政院主計總處主計長陳淑姿表示，雖然 114 年的總預算案沒有要重編，但因中央須多釋出 3753 億元給地方，得刪減約 28% 的預算支出，包括國防經費、租金補貼、少子女化對策等恐怕都會受到影響，且每個部會要刪減多少錢也得逐一討論，檢視哪些計畫保留或減列，過程相當費時。
「選罷法」、「憲訴法」及「財劃法」才剛在朝野的激烈攻防中通過，本週一（12 月 30 日）民進黨團就指控，行政院目前僅收到「憲訴法」，原因竟是委員會召委國民黨徐欣瑩、陳玉珍行文院長韓國瑜，延緩咨請總統公布「選罷法」、「財劃法」修正條文。幹事長吳思瑤表示，經三讀通過的法律案，須移送總統府及行政院，總統必須在 10 天內公告，這是憲法規定。國民黨團「選擇性咨請公告」，把法案當成肉票，藉此綁架其他法案。
國民黨立法院黨團書記長林思銘則回應，「選罷法」關於罷免票高於當選票的修正案仍在審查，待表決後再一起公布；「財劃法」則留待 114 年度總預算案通過後、沒有預算重編的疑義，再行公布。林思銘也指出，這也是為了避免政府利用時間差，先公布「選罷法」、「財劃法」，再公布「憲訴法」。如果「選罷法」、「財劃法」公布在先，將適用舊的「憲訴法」，不受大法官參與評議、宣告判決的人數限制。
「（過去）立法院會有競爭，但（現在）這個信任機制是蕩然無存。」公民監督國會聯盟執行長張宏林提到他近年對國會的觀察，感嘆議事偷襲時有先例，但過去在院長、各黨黨鞭的要求下，還可以互相制衡，不像現在法案不再經過討論辯證，甚至在最後一刻出現全新的修法版本，「這代表國民黨的支持者、民眾黨的支持者，甚至可能連代議士自己舉手的那一刻，都不知道通過的是什麼版本，這當然是民主的大笑話。」
王婉諭表示，實務上難以靠法律規範所有的議事規則不得出現杯葛、拖延、沒收討論等情事，關鍵還是在於立委自主尊重議事程序，以及溝通協商的過程。她強調，公民的持續發聲仍非常重要，例如今年的青鳥運動雖然目前常被貼上「親綠」標籤，但社會持續不斷的討論與衝撞，甚至是不得已必須透過發動罷免的方式來做反應，國會還是會感受到壓力。
張宏林指出，一個議事愈可以順暢辯證、清楚表達的國家，社會紛爭理論上會減少；愈是在議事黑箱，立法院不討論，就等於是讓社會大眾、媒體來討論，讓所有溝通成本外部化，進而增加社會彼此的對立，「代議士應該要負責任的表態、提出自己的修法版本，白紙黑字，讓大家未來可以咎責。現在突襲的版本雖然有提案人，但法案造成的影響，大家好像只能概括承受，尤其在板塊式的投票下，大家都是共犯，能追究的，就是某一黨罵某一黨，沒辦法清楚交代是誰的意見、誰在主導。最後一刻才出現的全新版本，當然是一個破壞民主的行為。」
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