美國總統提名閣員速度的背後：慢工細活還是快速就位？

在川普於2024年美國總統大選勝選，即將二度入主白宮後，各界開始討論川普對新政府閣員的提名。在探究各個被提名人選的過往經歷及政策立場時，川普在短時間內就提名大量官員的狀況也引起關注。然而川普團隊的交接工作不僅透露出川普的明快決策風格以及重視團隊成員理念契合，也可看到川普團隊在人選調查的問題，以及在交接過程中與聯邦政府合作的疑慮。

漫長繁複的美國總統交接過程

大眾關注到美國政權交接過程，一般是在選後到就職間約75天左右的時間。比起台灣超過四個月的交接期看似短了不少，但美國完整的政權交接期可略分為選前、就職前、以及就職後。選前各候選人通常在選舉年的4到5月設立交接團隊，但今年川普及賀錦麗遲至8月才設立交接團隊。根據2010年《選前總統過渡法》（Pre-Election Presidential Transition Act of 2010），聯邦總務署（General Services Administration，GSA）須在選前為正副總統候選人提供交接服務，包括辦公空間、設備技術及財政資源。另根據1963年《總統過渡法》（Presidential Transition Act of 1963，PTA），美國總統交接的行政業務也是由聯邦總務署負責，在新任總統當選後會向當選團隊提供辦公空間、財政、行政資源，並移交各項聯邦政府過渡事務。

美國聯邦政府為候選人所提供的交接服務，通常在選舉年7到8月兩黨召開黨代表大會正式提名候選人後，由交接團隊和聯邦總務署及白宮簽署備忘錄後取得。其中包括了在9月1日前與聯邦總務署簽署備忘錄以進駐交接辦公室並取得相關技術及資金協助，以及在10月1日前與白宮簽署協定以取得機密情資權限。今年由於賀錦麗較晚得到民主黨提名，到9月19日才與聯邦總務署簽署備忘錄。川普團隊則是直到選後才與白宮簽署協定以正式進行交接程序，但仍然拒絕取得聯邦總務署所提供的服務。川普團隊的此項決定部份被認為是為了規避簽署協定後需披露對交接團隊的捐款來源，以及限制捐款金額不得超過5000美元等規定。此外，川普團隊曾指責聯邦總務署在2016年川普當選後不當移交數千封電郵給通俄門調查委員會，這或也成為川普拒絕在交接期和聯邦總務署合作的原因。

總統當選後交接團隊最受到各界關注的工作是提名官員。美國總統可提名約4000名政治任命官員，其中包括約1200名須經參議院批准的總統任命官員、無需參議院批准的450名總統任命官員、750名非常任高級行政職位（Senior Executive Service，SES），以及約1550位機要性政務官。通常白宮官員及重要部門的首長及副首長是由總統、核心幕僚、以及被提名的首長人選挑選，然後再由總統人事團隊及首長挑選副部長以下官員。然而大部份的職務都不會被總統所任命。例如過去得到參議院批准的政府官員在拜登政府是570名、川普320名、歐巴馬460名、小布希520名。

一般備受關注的閣員提名包括了15名行政部會首長及10位內閣級官員。這15位內閣首長除了執掌重要部會，根據1947年《總統繼任法案》（Presidential Succession Act of 1947），會在副總統、眾議院議長、參議院署理議長之後名列總統繼任順序，其順序依部會設立時間先後而定（以1789年設立的國務院為首，至2002年設立的國土安全部為末）。其他10位內閣級官員並未列在繼位順序中，但可與副總統及15位內閣首長參與總統召開的內閣會議。內閣會議成員中除了正副總統及總統直接任命的白宮幕僚長，其他閣員的任命都需要經過參議院批准。此外，國家安全顧問雖然一般不被認為是內閣閣員，其任命也無需國會批准，但因執掌核心國安業務且與總統關係密切，其任命也格外引人注目。

交接團隊在經過內部徵詢官員人選及背景審查後，會與司法部簽署備忘錄，以便聯邦調查局對人選進行背景調查及安全查核程序。此外，人事管理局（Office of Personnel Management，OPM）及政府倫理局（Office of Government Ethics）也會對人選進行背景調查及財產申報程序。為了減少行政空窗期，交接團隊在總統就職前就會向參議院提交所需批准的重要官員名單。比較就職前所提交的閣員人數，拜登在就職前向參議員所提交待批的36名人選已多於川普的26人、歐巴馬的34人、以及小布希的13人。

總統及其團隊在提名官員後即進入參議院批准程序。近代歷史可見，參議院批准官員所需時間愈來愈長，從雷根時代平均69.4天到拜登時代的192天。拜登雖然在就職前提名的官員人數多於前幾位總統，但直到他當選數小時後才有第一位閣員國家情報總監海恩斯（Avril Haines）的任命案被參議院批准。相比之下，老布希、小布希、歐巴馬在就職當天都已有7名閣員的任命案通過參議院批准。比較上任第一年（就職日到該年年底）被參議院批准的官員人數，拜登僅有355人，高於川普第一任期的317人，卻低於歐巴馬的450人及小布希的505人。批准時間變長有幾項原因，除了參議員對被提名人選的資格有疑慮，參議員在批准官員以外仍須關注其他議題，乃至參議員為了取得行政部門的妥協而杯葛提名等理由不一而足。是以閣員提名後被參議院批准的成功率也有降低趨勢。美國總統上任第一年提名官員的批准成功率，已從小布希的75%降至拜登的55%。

近年來較著名提名官員人選遭參議院杯葛案例，為前國務院東亞暨太平洋事務代理助理國務卿董雲裳（Susan Thornton）的提名案。董雲裳在2017年3月就代理東亞暨太平洋事務助卿，並在當年12月為當時的國務卿提勒森（Rex Tillerson）正式提名為助卿。然而時任白宮首席策士的班農（Steve Bannon）即曾因認為董雲裳對中國過於「軟弱」，放話要讓董雲裳離開國務院。在參議院提名聽證會後，參議員盧比歐（Marco Rubio）也質疑董雲裳「傷害戰略盟友台灣、輕忽中國迫害人權及輸出威權、重視對中雙邊關係的順暢，而非基於互惠及現實的關係」，並放話不支持董雲裳的人事案。在提勒森於2018年3月卸任國務卿後，董雲裳也在該年7月退休而未獲批准上任。

也因為參議院批准程序可能曠日費時，美國憲法賦予總統「休會任命」權，使得「在參議院休會期間，如遇有職位出缺，總統有權任命官員補充缺額，任期於參議院下屆會議結束時終結」，官員可以藉此暫時繞過參議院批准程序即時上任。由於共和黨在此次大選後也掌握參議院多數席次，川普便希望動用休會任命使其提名官員快速上任，而角逐參議院多數黨領袖的共和黨議員也都同意川普此一提案。

川普的快速提名 vs 愈來愈長的官員提名時間

川普在當選後17天之內就將15個內閣部會首長人選提名完畢。若這些官員順利通過參議院批准，第二屆川普政府將是二戰後美國內閣官員從總統當選日到提名日所需時間最短的政府。若觀察二戰後當選、非連任、且非因總統遇刺（詹森）或去職（福特）而由副總統繼位的案例，多數總統平均提名官員所需時間是36.7天。回顧過去70年的閣員提名史，閣員提名時間從60年代的平均30餘天，到近年平均超過40天。美國總統提名內閣官員為求順利通過參議院批准程序，通常需要相當一段對可能人選進行徵詢、面試、背景調查的過程。然而儘早公佈閣員人選，一來可使參議院早日進入批准審查程序，減少新政府的行政空窗期，也可向國民展現執政新氣象。

川普在首次組閣時平均僅花31.3天就完成15名內閣首長提名，但在此前提名官員速度最快的是1953年就職的艾森豪，平均只花19.5日就完成當時8個部門首長提名（若不計目前已經降級的郵政署長）。這樣的快速提名除了因為艾森豪在選前數週就已經由幕僚整理出可能的閣員名單，也因為艾森豪將在1952年12月2日兌現競選承諾，訪問韓戰正熾的韓國，所以希望在出訪前敲定所有閣員名單。尼克森在當選後則採取了一種空前絕後的提名方式，便是在1968年12月12日透過廣播及電視轉播，一次召集12部會首長提名人並宣佈名單，而非在選後數週內逐一宣佈閣員名單。該做法據稱是為了帶來更大的媒體傳播效應。

註1：總統後數字為自當選日起至各官員提名日的平均日數；內閣官員後數字為各個職位在歷史上自總統當選日至提名日平均所需日數。 註2：衛生及公共服務部長原名「衛生、教育與福利部長」，自1979年起改名。（作者製圖）

影響提名速度的因素

此次川普除了在當選隔日即提名白宮幕僚長威爾斯（Susie Wiles），率先提名的多為國安首長。國防部長、國安顧問、國土安全部長、及中央情報局局長都是在當選後7日就提名，國務卿則是第8日提名。縱觀歷史，國安首長所需提名時間相對較短。提名速度最快的職位為國務卿，平均在總統當選後一個月內（27.6天）就被提名。川普此次任命盧比歐速度不但超過拜登提名布林肯（Antony Blinken）的20天，甚至快過艾森豪提名杜勒斯（John Dulles）的16天。歷史上被提名速度最快的國務卿為老布希在當選隔天就提名貝克（James Baker）。這除了因為貝克在雷根政府即擔任過白宮幕僚長及財政部長等要職，與擔任雷根副總統的老布希有長年合作關係，貝克更是老布希自1960年代就交好的一生摯友以及政治幕僚。

此外，國務卿通常是總統當選人及其政黨過去的資深國安幕僚，甚或在國務院、國防部或國安會都曾擔任要職。尼克森與福特時代的季辛吉（Henry Kissinger）、小布希時代的鮑爾（Colin Powell）與萊斯（Condoleezza Rice）過去都曾擔任共和黨政府的國家安全顧問。拜登政府的國務卿布林肯及國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）在拜登競選期間就是拜登核心國安幕僚，過去也曾在歐巴馬政府擔任國安要職。川普第一任期首任國家安全顧問弗林（Mike Flynn）過去曾任國防部國防情報局局長，也是川普競選期間的主要國安策士。是以國家安全顧問的提名速度通常也較快，平均也在總統當選後一個月內（29.2天）就被提名。川普在第一任期在當選後10天提名弗林以及在第二次當選後7天提名眾議員華茲（Mike Waltz）為國家安全顧問都創下提名最快的記錄。

相對而言，財經官員所需的提名時間較長。除了財政部長有較快的提名速度，通常在總統當選後一個月就被提名（31.2天），商務部長平均所需被提名時間是40.8天，貿易代表甚至平均需要56.3天。川普此次在當選後第21天才任命前貿易代表萊特海澤（Bob Lighthizer）的幕僚長葛里爾（Jamieson Greer）為貿易代表，也是各個閣員中較晚被提名的。這或許也反應了相關職位因涉及經濟利益較大，交接團隊除了需花較長時間進行背景調查，總統也勢必會受到來自產業財經界的推薦或壓力，進而影響其任命官員的時程。以此次川普團隊為例，儘管萊特希澤對出任財政部長或商務部長有高度興趣，川普對萊特海澤及其政策主張也高度讚賞，但據媒體報導指出，川普因考慮到華爾街業界及市場的可能反應，便傾向選擇紐約金融家出任財經閣員，而不提名萊特海澤出任重要職務。

川普快速提名閣員的考量

川普提名官員的高速相當程度體現了川普明快的決策風格，但在第一次及第二次的快速組閣背後的原因或許有所不同。川普在2016年當選時欠缺個人班底，在選後就撤換交接團隊主席，前紐澤西州州長克里斯蒂（Chris Christie）。其核心交接團隊成員除了其三名子女及女婿庫許納（Jared Kushner），還包括了接替克里斯蒂成為交接團隊主席的副總統彭斯（Mike Pence）。交接團隊的大搬風使得克里斯蒂在選前的交接作業被束諸高閣，川普當時的許多人事任命也十分仰賴傳統共和黨人的推薦。華盛頓郵報記者羅金（Josh Rogin）在《天下大亂》（Chaos Under Heaven）書中即提到，川普首任國務卿人選提勒森即是透過前國務卿萊斯及前國防部長蓋茨（Bob Gates）推薦。作為新保守主義者的彭斯也推薦了理念相近的海莉（Nikki Haley）、科茨（Dan Coats）作為駐聯合國大使及國家情報總監。前國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）在其回憶錄《絕不讓步》（Never Give an Inch）中也提到，原先在2016年共和黨總統初選中支持盧比歐的他，也是應擔任眾議員時期的同事彭斯邀請，才答應出任中央情報局局長。

但有鑑於第一次任期與許多傳統共和黨人不愉快的共事經驗，川普二次當選後挑選閣員更看重其「忠誠」，以及對「美國優先」理念的認同。例如川普在此次當選後即宣佈不會邀請海莉及蓬佩奧入閣，被認為是川普對兩人過去曾未全力支持甚至挑戰川普，「用人唯忠」的明證。但盧比歐、加巴德以及馬斯克（Elon Musk）過去也都曾有批評川普的紀錄，只是在近幾年這些被提名人除了對川普大力支持，其反建制及反「覺醒文化」等主張也切合川普的「美國優先」理念。可見除了對川普的個人及理念的認同，也會看重人選的能力、人氣、以及對其政治議程所能提供的助力。

儘管川普快速提名其內閣官員，目前尚未被提名的科學和技術政策辦公室主任職務，在上一屆川普政府即是最後一位被任命的內閣級官員。川普直至2018年8月才提名氣象學家德勒格邁爾（Kelvin Droegemeier），已是美國近代最晚被提名的內閣成員。經過參議院長時間的批准程序，德勒格邁爾要到2019年1月才正式上任。在此之前，科學和技術政策辦公室一直是由川普好友，PayPal創辦人提爾（Peter Thiel）的前助手克瑞蕭斯（Michael Kratsios）帶領該部門業務。日後川普也任命克瑞蕭斯為白宮首席科技顧問。

提名後的變數

美國總統提名閣員人選後，被提名者的背景及過往的政治立場與政策主張自然會受到媒體與各界拿放大鏡檢視。這也突顯川普在第一次和第二次當選後快速提名官員的背後的隱憂，即是對提名官員的背景未做詳盡的背景調查。有些爭議人選的提名或者是出於總統本人及其支持者的強烈喜好，例如被提名為國家情報總監的前民主黨籍夏威夷眾議員加巴德，除了被質疑過往並沒有情報工作背景，也被質疑他有親俄立場及支持敘利亞阿薩德政權的跡象。媒體更爆出他一度被美國運輸安全管理局列入恐怖主義觀察名單。這都使得外界質疑她的可能出任情報首長或構成美國國家安全隱憂。

此外，川普交接團隊可能未落實背景調查工作。背景調查的不確實可能可歸咎於聯邦調查局等政府機構。例如過去歐巴馬當選之初一度提名新墨西哥州州長李察遜（Bill Richardson）為商務部長，在上任前被爆出收賄而退出提名。這使得歐巴馬直到上任後一個月才提名前華盛頓州州長駱家輝（Gary Locke）為商務部長。當時聯邦調查局即被質疑為何未查出李察遜的可能爭議。

背景調查的問題也可能出在交接團隊本身。蓬佩奧即曾提到在2016年被任命為川普政府首任中央情報局局長前，僅接到過彭斯電話徵詢意願以及川普本人面談，並沒有受到川普交接團隊詳細的背景調查及安全查核。如果說川普交接團隊在2016是因為缺乏經驗而未落實背景調查，2024年的川普交接團隊則可能是因為情報部門過往對川普的調查，使得川普及其團隊對情報機關有相當的不信任感，也進而不願與其合作進行政權交接事宜。一度被川普任命為司法部長的眾議員蓋茨（Matt Gaetz），即因被爆出過往性醜聞等爭議而退出提名，突顯了川普倉促提名官員卻沒有詳盡背景調查的問題。

目前川普交接團隊雖已與司法部簽署備忘錄，由聯邦調查局協助進行提名人選的背景調查。但先前川普不僅曾要求參議院配合其休會任命提議，以繞過冗長的官員公開背景調查程序，川普的競選團隊首席顧問艾普斯坦（Boris Epshteyn）據報還曾建議在不經過傳統背景調查程序情況下給予被提名官員所需的安全查核等級。參議員穆考斯基（Lisa Murkowski）對此評論，川普團隊可能對聯邦調查局等部門有所不信任，但是從國家安全角度考量，對官員提名人選進行背景調查有其必要。

結論

一個成熟的民主國家除了需要有政權的和平轉移，也需要有制度化的交接過程以確保政權平穩過渡。以美國聯邦政府結構之龐大及交接業務之龐雜，就算是連任的總統也需注意屆期間官員交接業務的細節，遑論政黨輪替時新晉人員複雜的徵詢、調查、核准、及先後任官員的交接工作。這些工作必須要在避免行政空窗以及對提名人選充份審查問責之間取得平衡。快速提名內閣首長，的確有助於信任首長接安排部會下轄機關人事及上手業務。但若提名過於倉促而未做仔細背景調查，其提名必將遭受外界或國會內部質疑反彈，反拖慢部會業務交接時程。二次當選的川普依舊在人事任命上展現明快決策的作風。但他強勢推出的若干閣員人選中有幾位帶有爭議，對若干政府機構行政中立問題也充滿不信任，可預期將對其團隊的交接步調帶來衝擊。

※作者為美國台灣觀測站共同創辦人