เสนอคงเงินบำรุง "ไทยพีบีเอส-สสส." ภายใต้ "ระบบกำกับ" ตรวจสอบกลาง

แม้รัฐสภาจะปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) จำนวน 4 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ.องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ฉบับที่..) พ.ศ…. หรือไทยพีบีเอส ร่าง พ.ร.บ. การกีฬาแห่งประเทศไทย (ฉบับที่..) พ.ศ…. ร่าง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ (ฉบับที่.. ) พ.ศ…. และ ร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (ฉบับที่..) พ.ศ… หรือ สสส. เพื่อเปลี่ยนเงินสนับสนุน หรือเงินอุดหนุนกองทุนจากภาษีสุรา-ยาสูบ ไปเป็นงบประมาณรายจ่ายไปแล้วก็ตาม

โดยเฉพาะร่าง พ.ร.บ.ไทยพีบีเอส พบว่า ประชาชนส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย 72.42% พ.ร.บ.กองทุน สสส. ค้าน 89.47% ขณะที่อีก 2 ร่าง พ.ร.บ.ไม่เห็นด้วยเกินครึ่ง

ศ.ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ อดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โพสต์ข้อเสนอเอกสารผ่านเฟสบุ๊กส่วนตัว โดยระบุว่า ให้คงเงินบำรุงไว้สองหน่วยงาน คือ ไทยพีบีเอส และ สสส.และยกเลิกเงินบำรุงสองกองทุน กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และให้ทั้งสี่หน่วยงานอยู่ภายใต้ระบบกำกับตรวจสอบกลาง

พร้อมตั้งข้อสังเกตและให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายภาษีบาปกับกองทุนทั้งสี่ดังนี้

1. ความเป็นมา

ปัจจุบันมีสี่หน่วยงานที่ได้รับเงินบำรุงจากภาษีสุราและยาสูบโดยตรง ได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ส.ส.ท.) หรือ ไทยพีบีเอส กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ รวมกันกว่า 14,000 ล้านบาทต่อปี หรือราวร้อยละ 0.4 ของงบประมาณแผ่นดิน ในปี 2569 นี้มีการเสนอร่างกฎหมายเพื่อยกเลิกการกันเงินบำรุง ให้ทั้งสี่หน่วยงานเหล่านี้ และนำรายได้ส่วนนี้เข้าสู่ระบบงบประมาณรายจ่ายประจำปี

บทความ “เงินบำรุงจากภาษีบาปกับราคาของความไม่ไว้วางใจ” ของ ศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ ในสื่อออนไลน์ เสนอว่าคำถามไม่ควรจำกัดอยู่ที่ “คงไว้” หรือ “ยกเลิก” แต่ควรประเมินการจัดสรรและการใช้เงินเป็นรายกรณีโดยผู้ประเมินที่เป็นอิสระ แล้วออกแบบกติกาให้เหมาะกับแต่ละกองทุน เพื่อให้ความไว้วางใจเกิดจากกติกา มิใช่จากการเชื่อใจฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

2. ข้อสังเกต

1) ปัญหา "ใครประเมินผู้ประเมิน" หากสังคมไม่ไว้วางใจทั้งองค์กรผู้รับเงินและผู้มีอำนาจจัดสรร ผู้ประเมินอิสระก็ต้องได้รับการแต่งตั้งจากผู้ใดผู้หนึ่ง ความไม่ไว้วางใจจึงกลายมาเป็นประเด็นอีกชั้นหนึ่ง โจทย์สำคัญจึงอยู่ที่ว่าผลการประเมิน "ผูกมัด" ผู้มีอำนาจได้เพียงใด

2) การประเมินมีอยู่แล้ว แต่ยังไม่สร้างความไว้วางใจ กองทุนผู้สูงอายุและกองทุนกีฬาอยู่ในระบบประเมินผลทุนหมุนเวียนมาระยะหนึ่งแล้ว แต่ผลการประเมินแทบไม่ปรากฏเป็นฐานของข้อถกเถียงในครั้งนี้ ช่องว่างจึงน่าจะอยู่ที่การเชื่อมผลประเมินเข้ากับการตัดสินใจด้านงบประมาณมากกว่าการขาดการประเมิน

3) ค่าเริ่มต้น (default) ของวงเงินเมื่อครบรอบทบทวน หากครบรอบแล้วไม่มีการตัดสินใจ เงินจะใช้ได้ต่อไปหรือสิ้นสุดลง ข้อนี้ชี้ว่าฝ่ายใดต้องรับภาระการพิสูจน์ และกำหนดอำนาจต่อรองของแต่ละฝ่าย จึงควรระบุให้ชัดเจนและอาจแตกต่างกันตามลักษณะของกองทุน

4) Earmark กับความเป็นอิสระมิใช่เรื่องเดียวกัน ประสบการณ์ต่างประเทศแสดงว่าองค์กรอาจคงความเป็นอิสระได้แม้รับงบประมาณประจำปี (เช่น VicHealth ในออสเตรเลีย) และในทางกลับกัน องค์กรอาจขาดอิสระการทำงานได้แม้ว่าจะได้รับจัดสรรเงินที่กันไว้เฉพาะ ความเป็นอิสระจึงขึ้นกับธรรมาภิบาลและหลักประกันทางกฎหมายมากกว่าวิธีการจัดสรรเงินเพียงอย่างเดียว

3. ความจำเป็นด้านความเป็นอิสระ

ทั้ง 4 หน่วยงาน มีความจำเป็นด้านความเป็นอิสระที่ไม่เท่ากัน ไทยพีบีเอสจำเป็นต้องมีความอิสระในการดำเนินงานมากที่สุดเพื่อทำหน้าที่สื่อสาธารณะที่โปร่งใส เป็นกลาง และปราศจากการแทรกแซงโดยฝ่ายต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายการเมือง สสส. มีความจำเป็นด้านความเป็นอิสระในระดับปานกลางถึงสูง เพราะต้องปลอดจากแรงกดดันของอุตสาหกรรมสุรา–ยาสูบ และต้องการความต่อเนื่องระยะยาว ส่วนกองทุนผู้สูงอายุและกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติมีความจำเป็นด้านความเป็นอิสระจากการเมืองค่อนข้างต่ำ แต่ก็ต้องการความต่อเนื่องในการดำเนินงาน

4. หลักการออกแบบที่สรุปได้จากต่างประเทศ

1) ผลการประเมินต้องผูกมัด ใช้หลัก comply-or-explain กล่าวคือการกำหนดให้ผู้มีอำนาจ ต้องให้เหตุผลต่อรัฐสภาและสาธารณะในกรณีที่ใช้อำนาจตัดสินในลักษณะที่ต่างจากผลประเมิน

2) กำหนดค่าเริ่มต้นให้ชัดว่า เมื่อครบรอบแล้วไม่มีการตัดสินใจ เงินจะใช้ได้ต่อไปหรือจะสิ้นสุดลง โดยอาจกำหนดต่างกันตามความจำเป็นด้านความเป็นอิสระของแต่ละกองทุน

3) ใช้กรอบเงินหลายปี เพื่อลดการต่อรองรายปี และไม่ควรตรงกับรอบการเลือกตั้ง

4) ให้ผู้ประเมินมีหลักประกัน ทั้งที่มาของการแต่งตั้ง งบประมาณของตนเอง และการเผยแพร่รายงานโดยอิสระ

5) แยกเหตุผลของแต่ละกองทุน ระหว่างเหตุผลด้านความเป็นอิสระกับ เหตุผลด้านความต่อเนื่องของภารกิจ เพราะสองเรื่องนี้ต้องการเครื่องมือคนละแบบ

5. ข้อเสนอเชิงนโยบายโดยสรุป

ข้อเสนอของเอกสารนี้คือ คงเงินบำรุงไว้สองหน่วยงาน (ไทยพีบีเอส และ สสส.) ยกเลิกเงินบำรุงสองกองทุน (กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ) และให้ทั้งสี่หน่วยงานอยู่ภายใต้ระบบกำกับตรวจสอบกลาง

เกณฑ์ที่ใช้แบ่งกลุ่มมีเพียงข้อเดียว คือ ภารกิจนั้นต้องการความเป็นอิสระจากรัฐบาลจริงหรือไม่ หากต้องการจริง ช่องทางการเงินที่ปลอดจากการต่อรองรายปีย่อมเหมาะสมเมื่อเทียบกับต้นทุนด้านวินัยการคลัง แต่หากไม่ต้องการความเป็นอิสระ เงินก้อนนั้นควรแข่งขันกับรายจ่ายอื่นในระบบงบประมาณ ซึ่งตามปกติเป็นกลไกการจัดลำดับความสำคัญที่มีความชอบธรรมอยู่แล้ว

กรอบกำกับตรวจสอบกลาง

ควรตราเป็นกฎหมายว่าด้วยการกำกับรายจ่ายที่กันไว้เฉพาะ โดยมีสาระสำคัญดังนี้

1) คณะผู้ประเมินอิสระถาวร สังกัดหน่วยงานของรัฐสภา มิใช่ฝ่ายบริหาร คณะกรรมการสรรหาผู้ประเมินประกอบด้วย ผู้แทนฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน ภาคประชาสังคม และภาควิชาการ ผู้ประเมินมีวาระแน่นอนและมีงบประมาณของตนเอง แต่ละกองทุนมีการประเมินทุก 4 -5 ปี

2) ใช้หลัก comply-or-explain โดยรัฐบาลต้องตอบข้อเสนอแนะของคณะผู้ประเมินทุกข้อต่อสาธารณะภายในระยะเวลาหนึ่ง เช่น 90 วัน และหากไม่ปฏิบัติตามผลการประเมิน ก็ต้องชี้แจงเหตุผลต่อรัฐสภาและสาธารณะ

3) มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลเดียวกัน ได้แก่ สัดส่วนค่าใช้จ่ายบริหาร นโยบายเงินสำรอง ผลลัพธ์ตามตัวชี้วัด และรายชื่อผู้รับทุนพร้อมการเปิดเผยผลประโยชน์ทับซ้อนในรูปแบบข้อมูลเปิด

4) เพดานเงินสำรอง เช่น ไม่เกินร้อยละ 50 ของรายรับต่อปี ส่วนที่เกินให้นำไปหักจากเงินบำรุง หรืองบประมาณของปีถัดไป

ข้อเสนอการจัดสรรเงิน

ไทยพีบีเอส : คงเงินบำรุงภายใต้เพดานเดิมและเปลี่ยนวิธีกำหนดวงเงินเป็นกรอบ 4 ปีที่เสนอโดยคณะกรรมการประเมินอิสระ

สสส. : คงเงินบำรุงร้อยละ 2 พร้อมเพดาน และกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำของทุนที่ต้องจัดสรรแบบเปิดแข่งขัน

กองทุนผู้สูงอายุ : ยกเลิกเงินบำรุง โอนเข้าระบบงบประมาณประจำปี ในช่วงเปลี่ยนผ่าน 3 ปี กฎหมายรับรองว่างบประมาณจะไม่ต่ำกว่าระดับเดิม

กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ : ยกเลิกเงินบำรุง โดยจัดสรรให้สองแบบ คือแบบงบประมาณผูกกับข้อตกลงผลงาน และแบบทุนแข่งขัน

6. การยอมรับของผู้มีส่วนได้เสีย

ข้อเสนอข้างต้นถูกออกแบบเพื่อให้ทุกฝ่ายได้สิ่งที่สำคัญที่สุดของตน แลกกับการยอมรับเงื่อนไขบางประการ

ฝ่ายที่ต้องการปฏิรูปการคลัง : สิ่งที่ได้คือ เงินประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปี กลับเข้าระบบงบประมาณ และการตรวจสอบที่เข้มกว่าเดิม แต่สิ่งที่ต้องยอมรับคือ สองหน่วยงานที่ยังคงได้รับเงินบำรุงนอกระบบงบประมาณ

ไทยพีบีเอส และ สสส. : สิ่งที่ได้คือ หลักประกันทางกฎหมายสำหรับแหล่งเงินและความเป็นอิสระ แต่สิ่งที่ต้องยอมรับคือ การประเมินโดยผู้ประเมินอิสระ เพดานเงินสำรอง และการเปิดเผยข้อมูลที่เข้มขึ้น

กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนกีฬา : สิ่งที่ได้คือ ช่วงเปลี่ยนผ่านที่มีวงเงินใช้จ่ายขั้นต่ำ และสถานะที่ชัดเจนในระบบงบประมาณ แต่สิ่งที่ต้องยอมรับคือ การแข่งขันกับรายจ่ายอื่นในกระบวนการงบประมาณประจำปี

รัฐบาลและฝ่ายการเมือง : สิ่งที่ได้คือ อำนาจจัดสรรเงินคืนมาบางส่วน และข้อมูลการประเมินที่ใช้ประกอบการตัดสินใจเพื่อรักษาวินัยทางการคลังและเหตุผลทางการเมือง แต่สิ่งที่ต้องยอมรับคือ ภาระที่ต้องชี้แจงต่อสาธารณะเมื่อตัดสินต่างไปจากผลการประเมิน

อ่านข่าว

"ไทยพีบีเอส" โต้ สตง. ไม่เปิดช่องแจงก่อนสรุปผลตรวจ

สตง.แจง "กรณีตึกถล่ม" ขออย่าโยงกับกรณี "ตรวจสอบไทยพีบีเอส"

สตง.ชี้ตรวจสอบ "ไทยพีบีเอส" ตามขั้นตอนรับร้องเรียน "ความคุ้มค่า-จัดซื้อจัดจ้าง-ใช้รถหลวง"