觀點投書：NCC獨立的背景，孤立的身影，要如何走出多嬴？

NCC是我國為因應民主化及鞏固民主所需，將涉及通訊傳播，含使用資源、產業發照營運、結構及行為管制等業務整併而成的通訊傳播監理機關。這個為維護第四權的獨立機關並未見於老舊五權憲法的架構內，僅存於中央政府組織基準法及其組織法及相關作用法中規範。當組織定位與行政權發生爭議時，往往最後訴諸憲法解釋，我國五權憲法得否容許的下獨立機關，過去大法官會議613號解釋文，其實埋下有限度接受獨立機關的不利解釋，但總給了可能存在的開端。所謂行政一體，行政院的用人權限能騰讓多大，行政院做為NCC的上級機關拑制管控力度能有多大，似仍賴實務驗證及持續修法折衝確認。

但因強化NCC獨立性，即代表執政者行政權的縮小，若無法悟出這個獨立機關在民主憲政所具有鞏固民主的共識價值，給予合理的定位。只聽從政治名言屁股決定腦袋，換了位置換了思維，靠著矯枉要過正的鍾擺式修法，只是不斷來回內枆撕殺。有時甚至好笑、且諷刺的是來回修正的，其實正是自已訂的法律，只因朝野的位置互換了而已。在野時認為NCC髒CC不希望執政者掌控，應讓NCC完全獨立超然，可能忘了這就是自己完全執政時將NCC朝半首長制擴權的結果。而現任執政黨，猶記前次當朝時覺得這機關卡卡的無法掌控，沒有徹底掌控NCC根本不算完全執政，但沒辦法，國會人家是優勢。這次回朝真好，沒想要前朝幫了大忙已將NCC變為近首長制，終於可以徹底掌控了。在野發現怎麼NCC變了，不檢討原因，又想站在在野位置上讓執政者無法掌控，想要再度矯自己的枉，期過正以弱化執政當局，如此循環來回撕裂修法是難以解決問題的。

歷史是延續的，要知今日的結果不得不往前翻閱去找尋原因

2006年為因應民主深化，解決黨政軍退出媒體及數位匯流趨勢，在朝野高度共識下仿美國FCC於該年2月21日成立監理通傳產業的獨立機關NCC。為何要成立獨立行政機關，因為通傳產業監理仍屬廣泛行政事務之一，不像司法相對於行政的獨立，獨立行政機關，仍屬行政體系只是予其依法審理事項，不受它機關指揮監督的相對獨立性。它仍要面對國會的監督、監察權監督、輿論鞭策、司法的挑戰。在美國除考量該等業務須去政治化干預方能盡善外，另成立特別的行政組織理論尚有，他們發現在未有獨立行政機關組織之前，政治是贏者全拿，白宮一次政權輪替華盛頓特區可能十幾萬個家庭跟著政權遷移。

幾經實證有些行政機關應仿照人體的內部器官，排除大腦控制給予獨立自主運作，反而有效率，且不受政治過度介入該機關專業及整體行政效益反而提昇，也提升了整體民主國家的穩定性。因此陸續將一些監理事務，涉高度政治性，須去政治化始能讓其公正無私審查案件，以獨立行政機關形式創立。其特色為組織採委員會合議制形態，期透過審議式民主機制，解決多元價值判斷的爭議案件。其委員任用資格、形成過程及行事規範有更高要求，嚴守依法行政，儘量公開透明，以促其能獨立公正實現成立目的。其中與第四權(言論自由)維護相關的獨立監理機關FCC亦於焉成立。

獨立機關理想得否在我國實現？可從相關NCC組織法的修正看出端倪

2006年NCC成立的崇高宗旨，盡在其基本法及組織法中明列，如何實現亦置於相關作用法中，從此這個機關就是一個擁有委員會議大腦決策及透過組織執行各項政策，人民申請及陳情等等業務。這個機關被植入獨立性、依法行政、合議決策、去政治化運作等等基因。但因NCC職掌監理通訊傳播相關產業，攸關一國訊息產業之發展，與人民現代化生活息息交融，密不可分。而數位匯流資通傳系統亦為維持現代化生活重要的維生系統之一，更關乎於該系統上之訊息之製作、接取與流通之自由，相關影視文創因此得以蓬勃發展。因此，NCC的存在除有利一國民主深化與鞏固，亦為一國軟實力營造一個有利的發展環境。但也因它的監理事業的重要性及敏感性，總是承受諸多關注與期待，亦為政治現實下執政者難割難捨，既愛又恨的禁臠，這些政治愛恨盤算，可從相關NCC組織法的修正看出端倪。

細數NCC組織法修正

2000~2008年，陳水扁擔任總統但朝小野大，其間，2005年11月NCC組織法在朝野高度共識下通過，但第一屆繁複的委員成立程序及高達13位的委員人數，且主委及副主委由委員互選產出，搭配通訊傳播基本法第四條，配予NCC穩定的基金來源，雖確實彰顯獨立機關的特質，但在效率折衝及朝野對抗中，高度理想化仍不得不向政治現實靠攏，最終朝野於613號解釋文和解。並於2008年1月通過回應該釋憲文精神的第一次NCC組織法修正，將NCC委員人數由13人調降為7人，並回歸行政院的人事提名權，但仍保留主委及副主委由委員互選，主計、人事及政風外之一級主管由委員會審議，相當程度保留票票等值及回歸合議制的獨立性色彩。

2008~2016年，馬英九擔任總統，2011年12月進行第二次相對大幅度的組織法修正，明確增加NCC主委的隱定性及權力，主委、副主委及其它委員皆由行政院長提名，立法院審查通過，且增加NCC的權限，並將主計、人事及政風外之一級主管人事任命權劃歸主委，另獨立機關委員任期保障亦因增修組織法第六條行政院得發動對不適任委員免職，主委及副主委皆不在時由行政院長指定委員暫代，至此NCC已由合議制朝向半首長制發展。另特別一提，不只組織法修正，2011年廣電三法進行相當幅度的修正，其中增加製播新聞及政論節目應做好事實查證及公平原則，這雖是回應多年來民眾客訴總以新聞節目不公不實總是客訴一、二名，但不公不實變為具有罰責的監理事項，確實為挑戰言論自由的深水區議題。

2016年再度政權更替迄2004年，由蔡英文擔任總統，前朝修法，後朝收割，NCC除組織明顯朝大主委制發展，亦更趨進於一般的行政機關。上揭新增的深水區作用法條款，因民眾檢舉也被要求嚴格執行。2021年12月底成立數發部，NCC組織法再度修正，除將NCC部分職權尤其是與資源有關及重要智庫劃離NCC歸於數位部，而原為維持獨立機關獨立性的基金經費規劃，亦歸於他機關，至此而後恐NCC預算不只受立院審查，亦要要仰賴他機關鼻息編列。

綜觀整個修法有一個主軸可看出執政者的心態，就是將NCC改造為半首長制，強化行政院的管控力度，弱化NCC的獨立性。反之，在野黨的主張大都是倡議NCC要強化獨立性，不能受執政者的管控，但當他們缺乏人數的優勢也無可奈何，唯有朝小野大時才能實現修法。

維繫獨立性最根本仍是制度本身，但徒法不足以自行，仍賴尊重與自重

政治運作的底氣是權力，但上下關係的運作尚靠「忠誠」做基底，上對下用忠誠來考核，下對上用忠誠來交心，於是上對下嚴詞告戒提醍，下對上察言觀色、揣摩上意隨時立馬表忠，這是權力運作的戲碼橋段。獨立行政機關要截斷這種戲碼可以讓主委、副主委由委員互選產出，讓獨立機關的權力核心不感念某人的提拔，也讓合議制實現票票等值，發揮真正審議式民主的精神。但這有一個風險，若因互選制度不好，可能變成派閥纒鬥，無法精誠團結，因此或許仍要回到政治現實。另就國會監督部分按學理以合法性監督為主，合目的性監督為輔，對於個案部分則應予獨立機關尊重不宜過度介入。至於委員人數、形成過程是否要依政黨國會席次，經政黨推荐或仍維持贏者全拿確實有影響該組織獨立性，皆可再予討論，但有時不一定完美才是最好的制度。

維繫行政獨立機關獨立性最根本仍是制度本身的設計，但徒法不足以自行；其次是他機關的尊重，尤其是上級機關要避免干預；再其次找對的人做對的事，當事者有為有守自重自惜，獨立機關的成員不應忠於某人，而是忠於國家、法律，所以身在獨立機關就要有所覺悟，公正執法一定兩面不討好，獨立的背景，孤立的身影，正是該有的寫照，才是人民所期待，才是國家社會之福。

NCC組織受數位匯流發展影響，體系重新釐清方能正本清源

傳統思維，媒體形塑輿論，輿論影響民心，民心決定選票，為深化及鞏固民主，因此媒體第四權的監理管制，須由不受政治干預的獨立機關NCC以審議式民主，審議涉及高度多元價值判斷的媒體監理事務，但因數位匯流趨勢將通訊亦涵蓋NCC的業務中。數位匯流讓資訊、通訊及傳播原屬井水不患河水，變成水乳交融，而「資通傳」於物理性上有垂直及水平難以分割的屬性，傳輸實體層、平台營運層及內容及應用層，互相倚賴協力完成各種服務。尤其在數位網路時代大媒體潮跨洲越海而來，新興媒體己與傳統廣電媒體黃金交叉，國際各式平台巨摯，更非一國能予監理，數位匯流時代通傳監理非靠各層協力監理難竟其功。比如來自境外的內容最後需倚賴傳輸層不予解析傳輸無法有效制止。

現有NCC的業務因數位匯流相當龐大，而2021組織改造又未能正視匯流本質及缺乏對數位發展的趨勢的了解，不明究理所進行的改造，分工混亂、權責不清，危害正在漫延，似應儘速導正。筆者認為世界民主國家對通傳產業管制經驗最值得參考的應是韓國KCC與KCSC的體制。因其國情、政治體制、歷史發展及地綠關係與台灣最像，上提委員人數及形成過程皆可為借鏡。另筆者觀察全世界因應數位匯流，基本上是在解決資通的問題，而資通問題主要在於網路的治理，尤其近來日AI的發展，先進國家紛紛研定相關政策法規予以因應，各國有以訊息產業來重新定義，有以電信涵化資通，我國似有欲以數位發展來涵蓋資通產業，但是不清不楚徒增紛擾，建議要重新盤點資通傳體系，NCC似仍應以媒體監理為核心業務，但因數位匯流趨勢影響深遠，重新劃分之機關權責，仍應保有高度相互協力之義務。

另外獨立機關的新進委員除應嚴格挑選合適人才外，相關的養成訓練仍然至為重要，空有理想但缺乏實務、產業觀及行政運作相關法規及用法認事之理解，很容易爆衝，畢竟NCC為獨立行政機關，依法行政是一切行事的基礎。若能朝野放棄成見，相互溝通重建NCC，使其獨立而不孤立方為多贏之策。惟修法重建需耗時討論，週延程序恐非短期可待，但四月底新替委員人事案在即，事有先後，人事案仍宜儘量以協商完成；中長期朝野以宏觀視野審視數位匯流趨勢、我國國情、言論自由維護、民主深化及鞏固、產業發展及消費者權益等面向，協力該組織及相關組織之重建規劃，如此理性作為當是國人最所期待。

當前NCC組織法修法重要的爭點與建議

獨立性是NCC最重要的精神，失去獨立性就廢了這機關吧，乾脆全盤回歸首長制。尤其面對兩岸嚴峻情勢，國家安全第一，甚難獨立機關存在空間，那朝野可啓動NCC存廢對話。若仍認為有其存在價值，國家再大的危難，象徵民主礎石的第四權保護機關仍應予存在，那就認真考量獨立機關的特殊性，予以適當調整本為民主常態。考量人類行政組織往往是結構化產物，在相關結構制衡的基礎上存在發展，NCC亦是如此，其委員人數、形成程序、任期、運作機制等等，都應透過朝野協商及社會對話溝通後形成共識才行立法，不以換了位置就換了腦子的思考，而是國家福祉無論在朝或在野皆可接受的觀點，提供以下幾個爭點建議或可供立法者參酌：

1.委員人數：應考量一國政治現實及該組織業務量及屬性而定，美國因長期為二大黨輪流執政，其FCC委員人數位5人，南韓亦比照為5人，我國政治現實環境仍以二大黨為主但有隱然伴隨第三勢力的趨勢，且若委員要以國會政黨比例分配人數，委員人數仍以7位應較妥當。

2.主委副主委是否於提名時即予確定：這要衡平獨立性的要求及行政權在獨立機關可限縮之範圍及給執政者優勢的多少而定，主委、副主委於提名時即確定，即大小委員之分在提名時即由執政者確定，在委員會就較難實現票票等值的審議式民主精神。南韓的作法主委仍由執政首長提名時確定，但副主委則由委員互選產出，如此可提升獨立性。

3.委員任期及是否採交錯任期制：美國獨立機關為促其獨立性，其中一個很重要設計，就是任期與總統錯開(總統4年獨立機關委員5年)。在我國獨立機關形成已有一段時間，屆期制(無交錯任期)其實有不少缺點，一般委員大部分來自學界或民間，很多無任何行政經驗，應有時間磨合學習，否則難免產生爆衝不穩，若都同時新任對機關穩定性是一大隱憂，二若委員採交錯制除了解決上述問題，另就機關獨立性而言，有很多時候新舊委員會是由不同執政者聘任，可提高委員會的多元性及提升其獨立性。

4.委員審議是否要有審查委員會設計：有人倡議委員審查應採用公共電視，由國會及執政者推荐成立審查委員會通過後再提立院投票決定。那是全民公共電視非國家公共電視的思維下產物，NCC仍是行政機關，這作法613號釋憲認為不妥，另從成本來看也是墊高審查投注。不如參酌南韓模式，明定委員資格條件，委員名單則按國會席次比例推荐，避免贏者全拿。經國會依資格條件審查投票後交由執政者任命。若採用現有執政者提名做法可彰顯行政權一體及責任政治，若能強化明確委員資格條件及推荐提名協商機制亦是可考量的作法。

5.委員是否得連任，或屆滿時新委員未產出得否續任：獨立機關委員考量專業培養及、經驗累積及與執政者任期錯開等原則，一般任期較長，因此得否連任，大都以連任一或二次為宜。至於任期屆滿時新委員未產出得否續任，需視是否影響業務推動及產業及社會受影響之程度，另考量政治責任問題。若經上述程序無論任何黨執政獨立機關皆已降低了政治化影響，以專業為考量，那得續任才可避免該機關產生空窗期，但可明確要求如何促使儘速提名補足，以明確相關政治責任。（推薦閱讀：風評：徐巧芯碰上的是邪惡集團）

＊作者為資深公務員