1.25兆的拔河：全球「再武裝」浪潮下，台灣軍購現況、預算僵局卡在哪？

2025年底，中共發動「正義使命」演習再次擾動台海，台灣內部卻陷入嚴峻的國防僵局。總統賴清德提出的「1.25兆」國防特別預算案因立法院「朝小野大」與近年美方的交貨延宕爭議，審議陷入停滯。
與此同時，全球因動盪掀起「再武裝」浪潮，但美國軍工產能在冷戰後裁軍、戰略改變與疫情衝擊下衰退，各國軍購都面臨供不應求。台灣身處多重窘境的夾攻下，如何發展以小搏大的不對稱戰力，更重要的是：尋求有社會共識的生存之道？

2025年12月29日清晨，中國解放軍東部戰區無預警地宣布展開「正義使命─2025」演習。這是近4年來的第7次「圍台」軍演，解放軍在台灣周遭海域劃設史上最大的禁航範圍，並向台海東北、西南兩方向共發射27枚火箭彈，其中10枚落入我國的24海浬，離本島範圍史上最近。不過跨年連假將至，鬧區人潮依舊、台股又再創歷史高點，民情與國家安全的反應兩極。

當中共軍演時，預計編列「3.035兆」的2026年度中央政府總預算，以及總統賴清德剛宣布的「1.25兆」《國防特別預算條例》*草案都在立法院卡關。如今4個月過去，兩筆經費仍不見通過的可能性。

《國防特別預算條例》*：正式條例名稱為：《強化防衛韌性及不對稱戰力計畫採購特別條例》。

對國防部戰略規劃司司長、中將黃文啟而言，前有外來威脅，後有政治僵局，負責執掌對美國軍購案的他焦頭爛額。今年（2026）3月26日，黃文啟一度被媒體拍到在立法院審議條文期間哽咽，隻手摀臉，隔週接受媒體聯訪時更坦承，1996年台海飛彈危機期間，他在最前線的小金門駐守，「當年我面對生死交關的壓力，可能都沒有現在的十分之一。」

目前三黨雖一致同意，特別預算可優先購買美方已公告的3,800億軍備，但條文細節如何訂立？能否放行更多預算？朝野至今仍缺乏共識。國民黨立委徐巧芯在質詢國防部長顧立雄時，便質疑「1.25兆」中仍有8,700億元用途未明，美方也尚未公告後續細節，她希望「愈公開透明愈好」，才能向國人交代。

顧立雄則回應，特別預算必須先立法，確認金額上限、支應項目，賦予國防部編列經費的權限，下一步才能向立法院提出詳細的「預算案」提案書。至於美方尚未公告，卻有意願出售的軍備種類、數量何時會有結果？顧立雄說，基於美國政府作業流程，美國國防部也得等國會無異議通過後，才能公開細項。

對此，今年1月國防部軍政副部長徐斯儉曾經透露，1.25兆中還有「4案」尚未公告，美方正加速內部審查，約有9,000億元用於對外軍購，其餘3,000億元將打造本土軍工產業鏈。

從已讀不回到軍備遲交，龐雜的對美軍購流程

美國對外軍售由國防部的下屬機構國防安全合作局（DSCA）主責，根據DSCA官方流程，買方第一步是向美國國務院提出詢問價格的「要價書」（LOR），國務院將進行跨部會分析，再對買方回傳「報價資料」（P&A），接著確認買家有下訂意願，DSCA通知美國會，國會未反對即可放行。

「通常美國只要回覆P&A，它基本上就是同意了，」淡江大學國際事務與戰略研究所助理教授揭仲指出，雖然軍購流程得等到再下一步，DSCA公告發價書（LOA）才算底定，但照往例，買方簽署LOA前就得開始籌措預算。揭仲說明，2007年前總統陳水扁希望向美購買F-16 C/D型戰機，美方用程序為由杯葛，從未向台灣回傳P&A，以「不回應」讓我方碰上軟釘子。

揭仲表示，對台軍售在美國政府內的爭辯通常是「會否影響美、中關係」。即使陳水扁、馬英九在總統任內都有意擴增機隊規模，卻到2019年蔡英文時期，美國才再度點頭，出售66架更新型的F-16 C/D Block70（又稱F-16V）戰機。

當時蔡英文政府同樣以特別預算編列2,472億元進行軍購，美國DSCA於2019年8月20日公告LOA，立法院在10月29日三讀通過《新式戰機採購特別條例》。

特別條例立法後，預算案接著於2019年11月13日排入立院外交及國防委員會審議，當天便火速送往黨團協商並略過協商冷凍期，22日完成三讀。和目前僵局相比，除了購買項目明確、跨黨派皆有共識外，最大差異仍是民進黨由「完全執政」變成「朝小野大」。

和2019年我方完成立法、編列預算、付頭期款的效率相比，美方交付66架新型F-16的進度卻一再拖延，原定2026年「全數交機」已延至2026年下旬才開始「第一批交貨」。

由於美國軍工業產能衰退，新機型的電腦系統整合也受阻，製造F-16V新機的進度遠不如預期，在野陣營因此懷疑，其他裝備能否如期交貨？對此，徐斯儉說明，目前29項對美軍購案中，僅3項延宕。

揭仲說明，軍售案（FMS）的買方政府不會直接與廠商互動，發價書（LOA）只代表授權美國政府代訂，讓美國政府簽署生產合約，並由美國政府擔任中間人，負責專案管理與監督，全球國家都共用這套標準，它對廠商不具罰則，任何爭議都由美國政府在買、賣雙方中間協調。

至於近年多次支用特別預算是否合理？揭仲則說，用意是避免對社福、教育等預算產生「排擠效果」，也因為年度預算受限於稅收規模，無法在短時間內大幅膨脹國防支出。

《報導者》統整2000年至今的所有軍購案，證實國防部回應無誤，3項延宕案件包含：F-16V、可對地打擊的AGM-154聯合距外武器（JSOW）、MK48 Mod6 AT重型魚雷，合約總價為2,584億元，因進度問題尚未支付後續款項。

以MK48魚雷為例，美國在2017年6月同意對台出售，預計由近期正進行性能升級的劍龍級潛艦、仍在測試中的國造海鯤級潛艦使用，對解放軍是一大威脅。當年國防部宣稱2025年起陸續交貨，但2026年度總預算書才揭露，交貨時間改為2027年。

進一步細看軍購案進度，前3項屬於超過預算執行期限的「完全延宕」，另有多起軍購案進度雖在預算執行期限，目前的交貨日卻晚於國防部曾經透露的預估值。例如MQ-9B海上衛士無人機，原訂2025年首批交貨、全案在2029年內執行完畢，但直到今年3月，徐斯儉才飛往美國完成頭2架的交機儀式，後2架尚未安排。

全球「再武裝」浪潮下，更顯尷尬的台灣地位

「各國都在排隊等掛號，」全球防衛雜誌社採訪主任陳國銘直言，美國軍售有明確排序，一定以日本、韓國、以色列、北約各國等重要盟邦優先，接著是急迫性最高的烏克蘭和波蘭，「台灣在等級上相對較低」。

美國軍售管道可分為「政府對政府」的對外軍事銷售（FMS）、「政府對民間廠商」的直接商業銷售（DCS）兩種，根據執掌相關業務的DSCA公開數據，兩管道合計的交易總額正直線飆升，2020年約1,751億美元（約新台幣5.6兆元），2025年已增長為3,311億美元（約新台幣10.6兆元）。

瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）則統計，美國出口的軍備占了2021到2025年的全球市場42%份額，遠高於2016至2020年的36%。

軍火市場蓬勃發展，正象徵世界動盪。如今連美方眼中的第一線盟友，也開始遇上交貨延宕。

日本面對西太平洋威脅，國防政策明確由過往「被動防衛」轉為「主動嚇阻」，於2024年以23.5億美元採購400枚戰斧巡弋飛彈，其射程直達中國、北韓內陸，日本防衛大臣小泉進次郎在今年3月13日證實「開始交貨程序」，引起中國強烈不滿。

隨著美國─伊朗戰爭持續延長，《彭博社》（Bloomberg）近期報導，美方已通知日本，原定2028年3月前全數交付的承諾可能跳票。《路透社》（Reuters）也揭露，瑞士在2022年向美國訂購5套愛國者防空系統，原訂2026年起交付，如今同樣進度不明，瑞士國防部更宣布暫停付款，甚至考慮取消訂單，直到美國明確給出「新的交付日期為止」。

「每次出訪友邦，每一位總統、首相、國防部長都在問我『我們2014年就下單了，現在已是2025年，交貨時間卻安排在2032年』，」針對交貨延宕，美國國防部*部長赫格塞斯（Pete Hegseth）於2025年11月公開演講時曾坦承此事。

美國國防部*：2025年9月5日，美國總統川普（Donald Trump）簽署行政命令，指示國防部重新使用「戰爭部」（United States Department of War）作為其第二名稱。

曾經稱霸全球的美國軍工體系為何衰退？國防安全研究院副研究員舒孝煌說明，1991年冷戰結束後，各國因和平進入長期「裁軍潮」，美國的戰略構想也由大規模傳統戰爭改為小規模的代理人戰爭、反恐戰爭，開始依賴量小、質精、高科技且高成本的武器進行精準打擊。

直到2022年俄羅斯入侵烏克蘭、中國對台發動圍台軍演等事件敲響警鐘，美國大幅更改戰略布局。舒孝煌強調，全球正面臨新一波的對立高峰期，各國為自保，紛紛進行擴軍和「再武裝」大量購買武器，現況是供不應求。

「新冠疫情對軍工產業影響也相當大，美國很多工廠因此關閉廠房、轉移生產線，但軍工產業具有高度專業性，回頭尋找新的供應商其實非常困難，」舒孝煌分析，除了烏克蘭前線急需，原先使用俄式武器的波蘭、羅馬尼亞等東歐國家轉向「美國化、北約化」，緊接著中東又爆發多場衝突，各區域接應不暇，訂單還可能被「插隊」，台灣排序顯得尷尬。

美國軍工產能衰退，台灣仍是不得不依賴

針對現況，美國國會研究服務處（CRS）國防政策分析師路克．尼卡斯特羅（Luke Nicastro）分析，冷戰結束至今，美國的主要國防產業承包商由51家銳減至5家，形成「寡占市場」，導致業者缺乏競爭。尼卡斯特羅表示，即使5大軍工巨頭利潤屢創新高，盈餘卻多用於併購、股權投資和派發股息，並非改善產能。

多項研究美國軍工體系現況的指標中，造船業是衰退最嚴重者。美國民間智庫戰略與國際研究中心（CSIS）在2025年3月的報告指出，美國造船業正面臨巨大的技術人才缺口，2024年只有不到40%的海軍艦艇如期完成整修，又因為生產延宕和成本飆升，原訂2025年的「維吉尼亞級核子潛艦」訂單由2艘減為1艘。

陳國銘說，美國不再是過去俗稱的民主兵工廠（Arsenal of Democracy），川普（Donald Trump）政府甚至考慮將部分造艦生產線移往日本、韓國，「一個國家的軍艦怎麼會交給外國人來做？」這在專家眼中也難以想像。

然而，台灣沒有拒絕的本錢。SIPRI數據顯示，台灣近30年間以「政府對政府」形式進行的所有對外軍火採購案，美國占比始終在95%至100%之間擺盪。

在完全依賴美國之前，台灣與各國軍事交流曾有蜜月期。1970年代末，台灣在以色列援助下開發出首款自製反艦飛彈「雄風一型」和「海鷗級」飛彈快艇。

1988年荷蘭向台灣售出2艘「劍龍級」潛艦，1991至1992年間，法國則對台灣售出6艘「拉法葉級」巡防艦、60架「幻象2000-5」戰鬥機。

隨後，這些國家開始受到中國施壓。北京一度降低和荷蘭、法國之間的外交關係，最後更促成中法兩國在1994年簽署〈中華人民共和國政府和法蘭西共和國政府聯合公報〉，明訂「法國政府承諾今後不批准法國企業參與武裝台灣」。

1992年中以建交，以色列反倒幫助當時因1989年天安門事件遭歐美實施「武器禁運」的中國發展現代軍備。

基於外交窘境，美國成為台灣唯一的先進武器來源，部分仍願意和台灣保持低度互動的國家，檯面上多半局限在出售彈藥和輕兵器、舊軍備的售後服務，或偶爾放行敏感度較低的零組件。

有諸多現實條件在前，讓揭仲對本次特別預算能否在「8年執行期」內完成交貨十分擔憂，然而「完成行政作業的時間愈晚，確實會對生產造成風險」，眼見台海當今風險，「愈快簽定愈好」仍是數名專家的共同建議。

美國智庫哈德遜研究所（Hudson Institute）研究員、前國民黨立委許毓仁也數度公開呼籲，本次軍購項目對台灣十分急迫。他指出，武器整建「通常至少以5年為期」，若採分段、零碎式的編列預算，每次軍購案都必須重啟審查，再進行內部協商與政治攻防，恐進一步延誤原本就已拉長的交付期。

從「被動」到「嚇阻」：國防特別預算的戰略核心

為了應對前美國印太司令部司令菲利普．戴維森（Philip Davidson）示警的2027年中共攻台論*，台灣近年大量下單，並即將進入交貨高峰，例如專職反艦任務的海軍「海鋒大隊」陸續接收美國售予的「魚叉反艦飛彈」，還有預計明年到貨的陸軍M136火山布雷系統等。台灣大學政治學系副教授陳世民認為，改革進度雖慢，但實力確實增長，台灣正與時間賽跑。

2027年中共攻台論*：前美國印太司令部司令、海軍上將戴維森（Philip Davidson）2021年曾在美國參議院的聽證會上指出，2027年中國可能攻打台灣。但戴維森也建議美軍應該要以各種方式嚇阻中共，讓解放軍感到「今天不是進攻的日子（today is not the day）」。

在美國部署尚未轉向印太地區之前，其戰略核心仍是聚焦中東，更要避免激怒崛起中的中國，也因此長期留下對台軍售「賣舊、賣貴」的印象。

不過自2017年批准兩款射程可破百公里的空對空、空對海飛彈開始，美方釋出台灣可提升武力的訊號，再到2019年放行F-16V戰機、M1A2T戰車。台灣於2020年購買的11套海馬士多管火箭系統（HIMARS）甚至提早交貨，都可見國軍現代化需求和美方的戰略轉向逐漸靠攏。

「川普政府在歐洲、中東地區都有一定程度的戰略退卻，唯有印度洋─太平洋司令部仍維持既有編制，」陳世民強調，美國2025年〈國家安全戰略報告〉和今年1月剛出爐的〈國防戰略報告〉都將印太安全視為重中之重，近年允許台灣購買的軍備也是實證。

目前《國防特別預算條例》草案可總結為三重點：加強台灣「不對稱戰力」、構築「台灣之盾」防空系統、打造「非紅供應鏈」。陳世民表示，目標是增加解放軍侵台的代價，達成備戰止戰的嚇阻效果。

在行政院希望通過的1.25兆經費中，已有5項共計3,800億的軍售案獲得三黨一致支持，分別是82套新購海馬士、60輛M109A7自走砲、1,545枚拖2B飛彈、1,050枚標槍飛彈，以及共計2,032架的ALTIUS-600和700型自殺型無人機等。

陳國銘表示，美方預計和82套海馬士包裹售出的陸軍戰術飛彈（ATACMS）射程達300公里，能瞄準中國沿岸，在解放軍集結時進行攻擊。他解釋，本款飛彈和海馬士系統在俄烏戰場已立下奇功，摧毀俄國內陸的多座機場、軍營、彈藥庫、橋梁，經常迫使俄軍向後撤退，為前線烏軍創造喘息機會。

「假設我們有更多海馬士，解放軍當然也會害怕，」陳國銘說，部署攻擊性武器，用「以攻代守」創造可供我方防守的「縱深地帶」，是台灣在地窄人稠條件下，不得不發展的戰術。

海軍成立海鋒大隊，陸軍添購海馬士和各型飛彈，可見加強「靈活度」是國軍當下的首要任務，M109A7自走砲便是符合需求，台灣苦思多年的升級款。舒孝煌說明，國軍現有的M109A2、A5兩款型號已服役逾30年，其系統老舊，得靠人工計算砲彈的發射角度，最新的A7型則全面數位化，可實施快速部署與撤離，靠機動性提升存活率。

舒孝煌指出，即使無人機改變了現代戰爭的型式，但戰機、戰車、火砲等傳統武器在近年戰場上依舊不可或缺，他強調：「更新一直都有必要，只是過去我們沒有機會獲得，或者有限預算必須先花在更急迫的裝備。」

看不見的國防風險：急需整合新系統與社會共識

透過大量防空與反艦飛彈、自殺型無人機、機動型的遠程火力讓台灣形同「豪豬」全身是刺，陳世民說，台灣海峽要成為解放軍眼中的地獄景象（Hellscape），這正是國、內外專家對台灣政府建議。

「1.25兆」之中，據悉「台灣之盾」將由現有的強弓、天弓、愛國者、刺針等各型防空飛彈，尚未到貨的美製NASAMS防空系統，加上美方可能在5月後公告的多款軍備，形成4到70公里高度之間，可依照不同空中目標、用不同飛彈進行攔阻的防護網。

至於無人機，國防部在《國防特別預算條例》審議期間曾向立法院交出書面報告，由於台灣可能遭中共封鎖，切斷外國介入的補給線，因此需要建置無人機的本土自製量能，「規劃籌購20萬餘架各型無人機、無人艇」，國防部還說明，應藉由長期投資、大量訂單鼓勵國內廠商挹注產能。

但上述願景面前有重重關卡，一是美方尚未公布後續軍售內容，部分民眾與在野黨對於「國防自主」供應鏈也缺乏信心。

陳國銘指出，真正致命的延宕項目通常在指揮、通訊等系統端。「台灣之盾」若要同時整合國造、美製武器，必須為此設計全新系統。各項新裝備投入三軍行列後，得要花時間結合舊有指揮鏈，相關細節的進度通常隱晦不明，他直言：「武器不是買來就能直接發射。」

他還透露，近年國軍、警方都傳出防彈背心不符第一線人員的實際需求，台灣自製的「紅隼」反裝甲火箭彈也有性能疑慮，這些爭議都造成基層對「國造裝備」的不信任感，可能瓦解部隊意志，更會由小至大，讓全民懷疑起國防自主的成效。

此外，三黨除了預算規模，對軍購案執行進度是否該設下「國內監督」機制？諸如訂立懲戒條款、規定社福支出占比不得下降等細節，朝野仍充滿歧見。

上週國民黨黨主席鄭麗文赴中國拜訪，4月10日和中國國家主席習近平會晤，她也在上海致詞：「希望在天空飛的是鳥，不是飛彈；在海裡游的是魚，不是軍艦。」美國總統川普（Donald Trump）則預計在5月14至15日抵達北京，和習近平舉行高峰會，都可能帶來政治性的變數。

武器只是國防基礎，主導防衛成敗的關鍵，始終是基本功和國內共識。舒孝煌強調，國軍過往汰換裝備的效率太慢，即使新型軍備正陸續到貨，「國軍還是得設計新的作戰準則、部署方式，參照俄烏戰場、中東戰場的各項教訓，不斷靠訓練實證，」如此一來，才能發揮軍購案真正的用意。