慈濟、Google都在列！「全社會防衛韌性」上路2年，如何翻轉備戰思維？
2022年俄烏戰爭爆發後，世界各國開始意識到在軍事力量之外，「社會韌性」亦是攸關國家存亡的關鍵因素。2024年台灣提出「全社會防衛韌性」的政策方向，長年關注國防政策的專家馮艾立解釋，該構想強調社會若具備完善的韌性基礎，將有助提升危急時刻的自我防衛能力，他並於受訪時詳細分析台灣近年的具體進展。
什麼是「全社會防衛韌性」？
賴清德總統在2024年宣布成立「全社會防衛韌性委員會」，希望透過強化國防、民生、災防、民主四大面向韌性，守護國家安全。
具體而言，該委員會橫跨「民力訓練暨運用」、「戰略物資盤整暨維生配送」、「能源及關鍵基礎設施維運」、「社福醫療及避難設施整備」、「資通與運輸及金融網絡安全」五大核心主軸，參與單位除了政府部門之外， 還包括宗教團體、智庫、公民組織、甚至是Google等掌握關鍵基礎設施的民間企業。
德國馬歇爾基金會印太計畫主任葛來儀先前來台出席「2026中國影響力網絡年會CITW」時便曾提到，「韌性」不只是逆境復原，也是當今民主國家應對中國威脅的關鍵策略，他更指明台灣經驗值得全球參考。
台灣勵志協會(TIA)國防研究倡議研究員馮艾立指出，台灣的「全社會防衛韌性」其實源自美軍歐洲特戰指揮部於2014年提出、2020年公開的「抵抗作戰構想」概念。「抵抗作戰構想」有兩大核心，其一是戰前提升社會各方面運作「韌性」，作為後續抵抗的關鍵基礎；其二則是戰事發生後，善用具韌性的全民之力共同「抵抗」外來威脅。馮艾立解讀，目前台灣關注的焦點並非後期的抵抗，而是前期致力建構完善的韌性基礎。
馮艾立說：『(原音)2022年烏俄戰爭給台灣的啟示就是俄羅斯(即便)前期在軍事上面取得優勢，但是當一個社會保持這種抵抗的能量、或者說持續運作的能力，俄羅斯(作為)攻擊一方也沒有辦法輕易去瓦解這個主權國家或它的民心士氣。台灣也清楚認知到，中共也是想要用最小的成本佔領台灣，不外乎就是要讓政府的指揮層級癱瘓、讓民心士氣崩潰，那當然這個運用的手法有很多，那「全社會防衛韌性」的概念就是要讓台灣的抵抗意志可以延續下去，不會這麼輕易在戰爭初期就崩潰掉。』
他特別強調現代戰爭已是「混合戰(Hybrid Warfare)」，除了軍事作戰層面外，還包括網路或認知等複雜層面，顯示從各方各面提升整體社會運作韌性是當代自我防衛的關鍵轉向。
俄烏戰爭後 台灣「備戰想像」出現根本質變
馮艾立分析，約莫2000年以前台灣在軍事方面因為略有優勢，「確實以前沒有考慮到解放軍登陸以後的事」，戰略主要聚焦在制海制空、濱海決勝、灘岸殲敵。然而俄烏戰爭改變了此一趨勢，他說：『(原音)台灣認真考慮我們的聯合國土防衛，然後甚至是解放軍登陸以後的一些作戰，包括像是「縱深防禦」，就是要在解放軍登陸以後建造出一個重層的防護網、重層的嚇阻能力。這些「重層*」並不是說就是全部都是軍人，這些民間力量也可以變成拖延解放軍軍事行動的方式之一。』
（＊重層嚇阻：根據謝游麟之研究定義，即是透過多選項、多方式、多領域的加成達到嚇阻目標，讓侵略者因意識到攻擊行動恐付出代價而不敢輕易發動攻勢。）
台灣勵志協會(TIA)國防研究倡議研究員馮艾立長年研究國防議題。(饒辰書 攝)
上述軍事戰略思維的轉變，馮艾立認為具體落實關鍵就在2022年前總統蔡英文提出的「強化全民國防兵力結構調整方案」，該方案不只將徵兵的4個月役期延長為1年，更重新調整兵力結構，將「全民防衛」分成4大力量：由志願役為主的「主戰部隊」、退役人士組成的「後備系統」、服役中的義務役組成「守備部隊」、以及「民防系統」。
在這樣的構想下，在傳統第一線的軍事交戰之外，強化「民防系統」以確保社會在危急時刻仍能正常運作，並結合「守備部隊」力量協助防護關鍵基礎設施，即是「全社會防衛韌性」的理想。而這些改變，正隨著去(2025)年開始將萬安演習與民安演習結合為「城鎮韌性演習」逐步落實。
馮艾立特別補充，當今雖然強調民力運用及軍民整合，但其中的「民」並非意指「人民」，而是政府單位、民間組織等「非武裝單位」，例如警消、醫療、工程搶修或民防團體等綜合性的力量。
不只國軍 「慈濟」等民間組織也是防衛一環
事實上，戰爭也只是災害類型的一種，無論地震、颱風、極端氣候乃至人為意外，都可能嚴重威脅社會運作。行政院政務委員季連成先前報告「2026年城鎮韌性演習」規劃時即指出，平時發生重大災害時政府本來就會成立「災害應變中心」，而若遇到戰時威脅則會建置「中央聯合應變中心(CJEOC)」，加強與國軍的橫向聯繫及支援整合，這也是今年城鎮韌性演習的重點驗證項目。
戰時民間政府如何與軍方戰時中樞合作無間，也是社會韌性的一環。(饒辰書 繪製)
若攤開「中央災害應變中心作業要點」，便能清楚看見危急時刻各政府單位的職責及運作框架，還有如何調度民間資源的圖像。舉例來說，該要點於去年修正時即根據2024年「0403花蓮地震」的經驗新增「數位發展部」職責，負責在災區通訊中斷時調度其主管的衛星通訊備援、支援應變網路行動車。
而民間宗教慈善團體慈濟基金會則在2018年修正要點時被納入、負責「辦理災害現場救災人員後勤協助事宜」，正式入法成為應變中心要員之一。馮艾立觀察，去年要點修正時亦再根據實務經驗調整，將慈濟的編制從「搜索救援組」轉換至「民間資源組」，與衛福部協力處理避難收容處所民生物資整備及運用志工之情形，他說：『(原音)全社會防衛韌性一方面是民力的整建，但也是政府自己本身體制的檢討(以及法律工具的完善)，就是說在最極端的情況之下，會需要所有單位動起來去應對這種各種想都不會想到會發生的事情。』
一般民眾的角色：從「被救」到「救人」
由上可知，台灣在軍事方面已出現戰略轉向、同時也逐步納入並整合民間團體，那麼一般民眾究竟扮演何種角色？馮艾立指出，並不是只有「拿槍上戰場」才是捍衛國家，只要堅守好自身崗位、讓社會持續運作、民心不輕易潰敗，就是最終勝敗的關鍵；他也透露，若只要癱瘓社會運作就能拿下台灣，軍事行動實非中共最終極的目標策略。
馮艾立表示，俄烏戰爭的經驗印證很多事情沒辦法完全由政府負責，而「全社會防衛韌性」希望重整全民的心境角色，建構民眾「從一個被救的人，變成不需要被救的人，甚至成為可以救人的人」。
「這也不完全只是應對戰爭」，馮艾立強調：『(原音)它就是戰災融合，你要想想如果說有一天突然大地震、你的房子被震垮了，然後你需要一個可以提供你食、水或是度過一宿的地方，你該去哪裡？如果朝著這個方向去做準備的話，那我覺得就足夠了。大家要有一個意識，就是在最極端的狀況之下，我怎麼去保護我自己、跟我應該去哪裡保護自己。』
不過現實是許多民眾可能認為「與我無關」而缺乏準備意識及動機，馮艾立就在觀察演習實況後坦言，即便像是里長等有法定職責的角色，都常因準備不足而在演習當下像個無頭蒼蠅。但是他也主張這正凸顯演習的意義，也就是當模擬情境在眼前逼真發生、當指揮官站在你的面前，便能促使人們重視並著手準備，藉此一點一滴構築出具韌性的社會。
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