革命前奏曲》中央出大招 《財劃法》新補助辦法調整中央地方新關係
《財政收支劃分法》修法，本質上是公共財政就中央與地方之間如何分配稅課大餅，重定新規則（指標、權數及分配額度）的資源配置課題。
修法前的現實是，不管中央政府是藍是綠，財劃新規則顯然就是朝向中央要求分食稅課大餅而來，因為現狀是中央獨占75%統籌分配稅款，地方實際上個個財政困乏，地方自治實是空談。然而《財劃法》倡議修法20餘年未獲通過，中央被動地不肯放手分餅亦是原因之一，此藍綠皆同，而地方也認為分得太少或是不公平，一直擺不平，從而懸擱多年。
所以，去年12月底，雖是在白藍亂軍之中，黑箱作業之下，亦可謂荒腔走板演出之際，但20年來累計10次至立法院二讀階段的修法準備程度，逕予通過的《財劃法》修訂新法，仍不失為最新回合的中央與地方角力下合配的法制產物，它將影響今後多年直到下次修法前的中央與地方稅課資源分配運作，而顯見的，未來的中央地方關係亦深受衝擊，甚至影響未來的地方發展樣貌。
稅源應來自多方 地方全拿營業稅非好事
在這次修法中，其實只有兩個重點。其一，第八條第二項的修法，重中之中是將營業稅從原本40%列為統籌分配稅款，改為100%全額改列統籌分配稅款；而所得稅配比只增加1%，由修法前10%，修法為11%，列統籌分配稅款。
將營業稅收入全部改列統籌分配稅款其實是極為粗暴的一件事。它等同將營業稅抽離國稅之列，等於是地方稅，中央只是代為課稅並為統籌分配而已。這個向來由財政部各地國稅分署稽徵，影響全民日常生活巨大（統一發票），收入占全國稅收達16%的營業稅，在不經中央政府同意，也完全沒有協商下，全部劃歸地方分配，這是任誰是中央政府也吞不下的一口氣，也從而注定此次《財劃法》修法很難有長治久安的結果。
試想，當統籌分配稅款幾有九成是營業稅構成下，營業稅上交最多的工商大縣不認為他們應該分配更多的統籌分配稅款嗎？
更重要的，對中央而言，營業稅其實也是重要的補充稅源，因為現制5%稅率尚未達10%法定上限，中央政府因應諸多稅基流失情況，提高消費稅以為挹注是解決方案的選項之一，就像2019年日本調高8%消費稅到10%一樣，如今營業稅全列統籌分配稅款，中央未來勢須尋求其他的補充稅收來源，同時亦需減列計畫補助經費方足資應。
水平分配 縣市各顯神通
其二，重點之二，決定水平分配的遊戲規則，即各直轄市、各縣市能夠分到多少額度的遊戲規則，它寫在財劃法第16條之1第3項的各款。
《財劃法》第16條之1第2項明定，統籌分配稅款，96%為普通統籌分配稅款，4%為特別統籌分配稅款，以支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費，並授權由行政院依實際情形分配之。普通統籌分配稅款依第16條之1第3項下各款所訂之指標及權數，以計算各直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）分配額度；它包括人口指標45%（人口數40.5%, 所得能力4.5%）、營利事業營業額30%、土地面積10%、財產稅（房屋稅、地價稅及土地增值稅）收入成長序位分數10%及稅外收入（規費、工程受益費、罰緩及賠償收到）占自籌財源比率5%。
這是《財劃法》遊戲規則內是最難搞定的一塊，因為每個縣市都想將自己的優勢，編列成指標，匡下最多的權重；像是花蓮、南投、台東恨不得以土地面積權重愈高愈好，而台北市、新北市、新竹市當然期許營利事業營業額占比權重愈高愈好。這是最難擺平的一端，也是黑箱作業的一塊，事實上筆者還真不知到底是如何產生了這些權重比例，真的有最大共識嗎？在下次的修法中，相信這會是最具戰略攻防的一塊，因為任何權重比例的調整，背後都是數以億計的統籌分配稅款的搬移了。
主計總處出大招 成效難料
顯然的，瞄準中央切出高達3,700餘億（2024年）的稅課大餅（垂直分配）肯定損害中央的財政治理能量。因為稅收就是這麼一塊，地方拿走了，中央就少了這筆預算用來執行它認為當務之急的施政項目，特別是新修《財劃法》亦明定中央政府給予地方政府的一般性補助款，不得少於修正施行前一年度預算編列數下（第30條3項），中央政府勢需以刪減各類計劃型補助經費，甚至是重新解釋及調整一般性補助款及計劃型補助款作業辦法以為因應了。
事實上，行政院還真的已經完成了上述因應工作。在本月13日卓榮泰行政院長邀請22位地方縣市長討論《財劃法》與事權分配議題之前，8月29日，主計總處已經大幅修訂完成〈中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法〉。大幅修訂後的補助辦法帶來的效用是，根據主計總處對縣市的簡報說明，2026年中央挹注地方補助款總金額為2,809億元，其中一般性補助款2,501億元、計畫型補助款只有308億元，較2025年減少2,646億元。
是以，修訂《財劃法》，名目上地方多分得8,841億元統籌分配稅款，較2024年新增4,165億元。但是，中央修改補助地方的遊戲規則，減少對地方補助款達2,646億元，一來一往，中央只約短少1,500億的財政大餅。
如此一來，再加上連續4年稅收超徵逾1兆元，若行政院要求財政部增列1,000-2,000億歲入亦是合理的安排，亦即行政院其實有能力補足因《財劃法》修法而失去稅課大餅，再繼續講中央因《財劃法》修法導致施政備受掣肘之說恐怕也是言過其實。
一般性補助款脫胎換骨
此外，主計總處簡報也顯示，雖然中央挹注地方的一般性補助款2,501億元總額不變，但項目已然大幅調整；原本一般性補助款固有之「社會福利」、「教育」「基本設施」三大類別，如今只保留「社會福利」這一大類（406億元），而另新增專項補助（1,764億元）、財政均衡補助及考核獎勵金兩大類；至於不再入列的「教育」及「基本設施」等類別，看來是要求地方以獲配之統籌分配稅款辦理。
而所謂之「專項補助」，新版的補助辦法明定，新增「限於具經常性、普及性、基本建設或維運性質、財政均衡等事項」為「專項補助」（第2條2項），它取代原有的「教育」、「基本設施」類別；而在一般性補助款補助範圍以外之事項，就屬計畫型補助款之補助範圍（第2條3項）。
經過主計總處此番改訂，同樣是「一般性補助款」，過去與新制，已幾為不同的兩件事。
計畫性補助遊戲改變 中央地方關係新變化
至於減少對地方補助款2,646億元的事情簡單嗎？事情肯定不簡單。因為遊戲規則重定，中央對地方補助運作也會是新的開始，連帶的未來的中央與地方的補助關係亦然，也將形構不一樣的中央地方關係樣貌。
就像如今已被置換過的「一般性補助款」曾對地方政府的影響一樣。筆者任職宜蘭縣政府期間，時任副縣長吳澤成（前行政院政務委員兼公共工程委員會主任委員）最是在意一般性補助款三大考核（基本設施、教育與社會福利）的列管督導查核工進，在他任職的七、八年間，宜蘭縣政府取得九成五以上盡為「優等」的考核成績，它除了體現宜蘭縣政府的優異的施政績效外，也是與全國各縣市的施政績效進行大評比。如今，這樣良好的考核制度將隨著類別的取消而不再由中央進行考核，它或多或少應是會影響各縣市不同的施政成效。
不過，主計總處新修訂的補助辦法亦已增列中央各主管機關對直轄市、縣（市）政府申請一般性補助款，亦應訂定計畫審查與評比基準、財務計畫檢核基礎、撥款方式等規範及作業程序。（修正條文第9條）這顯然如同一般性補助款三大類別考核機制的延續，希望未來新制將建立起良好的管考制度，善盡每一筆公帑的良好利用。
中央大招開新局 地方買單尚難料
在台灣長期的中央行政財政集權下，中央政府修訂新版補助辦法既是依法有據（財劃法第16條之1第2項），大幅改訂補助辦法不免與地方縣市尚有爭議，但若是中央已然吃了秤砣鐵了心，地方縣市想硬著來應是討不到便宜。
所以，2026年開始，未有充分討論與共識下新修的《財劃法》已然將中央與地方關係帶進調整期，未來中央與地方要統一認識協商溝通之處肯定不少，爭議層出應是必然。
其實，跟中央算帳，地方占不到便宜，特別是六都，有重大公共建設項目的縣市亦是如此。中央沒錢，不可能先砍自己國防社福交通教育開支，當然會從地方的計畫型補助入手，特別是或有因政治考量劃入的施政項目。它相當程度地會改變地方施政的風貌。
最後，值得一提的是，主計總處新版〈中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法〉，控留給中央更多權限，即一般性補助款不再套公式設算，改以提案審查機制，此一改變雖然有法律見解的爭議，但會是影響今後中央對地方補助關係的重要機制，值得各地縣市政府留意。