副刊／堰塞湖不該是太魯閣全園封閉的理由

我們支持必要的安全管制，但反對一刀切全園封閉——應以科學風險評估與比例原則為依歸，保持資訊透明，回到精準管制，才能讓「戶外安全」與「開放山林」並存 。

太魯閣「燕子口堰塞湖」的陰影，讓國家公園管理處祭出了全園區封閉的管制，這項「一刀切」的決策，雖基於安全考量，卻可能讓「戶外安全」與「開放山林」的政策目標推向對立。

作為第一線的戶外產業經營者，我們支持一切安全措施，但必須嚴正指出：全園封閉並非唯一選項，更可能違反治理的精準原則──燕子口堰塞湖之後，開放山林需要的不是口號，而是可執行的治理路徑。

我們認同諸多戶外從業人員提出的主張：政府應僅封閉「大禹嶺以下園區及奇萊東稜線」，而非整個園區範圍。

我們需要主管機關回答的 4 個問題：
1. 你們採用的風險評估模型是什麼？（地質／水文／交通／搜救調度）

2. 為何封閉範圍涵蓋與立霧溪無直接連動風險的高山稜線？

3. 為何不採「局部封閉＋條件式開放」？

4. 解封條件為何、由誰判定、多久檢討一次？（目前公告未見明確日期與條件）

太魯閣國家公園幅員廣達 9.2 萬公頃，橫跨花蓮、南投、台中三縣市。燕子口堰塞湖位於立霧溪中下游，海拔約 300 公尺，其潛在影響範圍主要是立霧溪流域的下游地區。截至目前 2025 年 10 月 20 日，堰塞湖維持紅色警戒，危機尚未解除，近日山區大雨預報增添不確定性。

然而，太管處在 10 月 17 日的一紙公文，卻將整個太魯閣國家公園全區封閉；其中包括了整個中央山脈北段包含南湖、中央尖，合歡群峰、以及奇萊山系中央山脈超過 3000 公尺藝上的高山稜線；即便至今，國家公園申請的網站仍舊顯示，封閉超過一個月至今年 11 月 30 日。

針對封園決策過程，我們存在以下疑問：封閉範圍的風險評估依據為何？決策程序是否經過適當評估？為何封閉期間設定為一個月？

這些高海拔山區的進出，主要經由宜蘭、台中的思源啞口、南投縣埔里，這些高山區域與燕子口堰塞湖在地理上並無直接關聯，水文系統完全不同，堰塞湖潰決的影響範圍難以延伸到這些區域。

政府全區封閉可能有預防意圖，但這在風險評估上仍需更精確的科學依據，以避免不必要的限制以致民眾、甚至戶外產業經濟的損失。

一、行政裁量的比例原則檢視

依行政程序法第七條，行政行為應符合比例原則，包含 1. 適當性、2. 必要性，與 3. 衡量性，共 3 項子原則：

1. 適當性：
全區封閉是否有助於達成保護民眾安全的目的？雖然低地堰塞湖風險明顯，但封閉與其無直接關聯的高山區域，對降低堰塞湖潰決風險的貢獻極為有限，難謂符合適當性原則。

2. 必要性（最小侵害）：
是否存在侵害更小但同樣達標的替代方案？答案是肯定的——例如只封「立霧溪流域沿線及可能受堰塞湖潰決影響的區域」、對與撤離高度耦合的區域（如奇萊東稜等）採較嚴格條件。

3. 衡量性：
全園封閉的社會成本，除了民眾使用自然資源的權利，更包含對登山旅遊業、地方經濟的連鎖衝擊，與政府推動的「向山致敬」政策精神相悖。在缺乏詳細公開風險評估的情況下，權益損害顯然與保護目的失衡。

二、內政部的回應：
內政部後續面對媒體詢問時回覆：主要基於「料敵從寬」原則，考量崩塌面積、預估土石量龐大、近期地震頻繁，以及園區交通動線不穩定。

然而，我們必須追問──

1. 若地震風險是封園主因，應依據地震風險評估劃定管制範圍，而非以堰塞湖為由進行全區封閉。地震風險評估與堰塞湖潛決風險評估屬不同災害類型，應分別處理、個別說明。

2. 關於交通動線問題：南湖大山等北一、北二段主要經由宜蘭側進入，合歡、奇萊群峰經由南投側進入，這些路線與立霧溪流域的中橫公路東段屬不同交通系統。若這些路線確有安全疑慮，應針對個別路段進行評估與管制，而非以「園區交通動線不穩定」為由進行全區封閉。

3. 「料敵從寬」不等於「過度限制」。行政裁量仍須符合比例原則，在保守評估風險的同時，也應精確劃定管制範圍，避免不必要的權益侵害。

三、【搜救資源論證的誤區：搜救按縣市劃分（屬地主義）+ 跨域支援 + 空勤統籌】

我們理解近期天災人禍，以及消防長期資源短缺的問題，也尊重許多救護人員在醫護的專業、以及對救援資源有限的擔憂，這不只是山域活動後勤的現實挑戰，更是消防醫護的生活日常。

然而，「救援資源只有一套」的論證，與台灣山域搜救體系的實際運作並不完全相符。

依據內政部消防署《直轄市及縣（市）政府消防機關處理山域事故人命救助作業要點》，山域搜救由事故發生地的縣市消防機關主責，譬如：

1. 南湖大山發生山難：視事故位置由宜蘭縣、或台中市消防局主責
2. 合歡山發生山難：主要由南投縣消防局主責
3. 燕子口堰塞湖災害：由花蓮縣消防局主責

端看出事地點位於何處，山域事故原則上由事故地點的縣市消防機關擔任主責，但同時存在跨縣市支援、國家公園協作、民間救難合作之制度；空中勤務總隊等關鍵戰力則屬全國性共享資源。

因此，把搜救量能簡化為「只有一套」並不精確；這些區域的搜救資源分屬不同縣市體系，彼此相對獨立運作。雖然在重大事件中可能有跨縣調度（如空中救援共享），但花蓮處理堰塞湖災害，難以論證直接大幅影響南投或宜蘭的高山搜救能量，尤其在當前堰塞湖工程重點在低地監測的情況下。

又，退一步說，倘若真是要將搜救量能考量進來，為何不是內政部、或消防署依據《災害防救法》區分責任範圍，將屬於花蓮搜救區域的路線設立管制，依照縣市量能來劃分，而是全憑太魯閣國家公園發函公告全園封閉？

四、政策脈絡：安全與開放不是零和
關於本次太魯閣封園事件，首先鷹確認好到底主責的主管機關是誰？是太管處？國家公園署？消防署？還是就是內政部要親自跳下來？

其它還有許多可以做、卻尚未做到的，包括：

1. 精準劃定災害管制區：
政府應基於科學風險評估，精確劃定管制範圍。本次事件中，合理封閉限於「立霧溪流域沿線及堰塞湖潰決直接影響區域」；高山區域若無連動風險，不應全區封園。

2. 落實程序正義與專業裁量：
內政部作為專責機關，應有權基於實際狀況進行判斷，行政裁量需有憑據，符合比例原則，避免不必要增加的社會與經濟成本。

3. 透明化決策標準與解除條件：
a、 基於什麼樣的風險評估？
b、 為何封閉範圍如此廣大？
c、 為何封閉期間如此之久？
d、 解除封閉的條件是什麼（如水位降至安全值）？
這些資訊應向大眾公開說明，而非僅發布公告。

4. 區分災害類型，分級應對：
政府應區分不同類型的災害與相應管制──
a、 颱風豪雨：可能需要大範圍暫時封閉
b、 局部地質災害（如本次堰塞湖）：應精確劃定影響範圍
c、 地震後續風險：依各區域實際狀況個別評估
而不應將所有災害簡化為「全區封閉」。

燕子口堰塞湖是嚴肅的災害風險，政府採取預防措施無可厚非，尤其在危機未除和大雨預報下；但是，保護民眾安全與尊重程序正義、維護開放山林政策並不衝突。精確的風險評估、合理的管制範圍、透明的決策程序，這些都是現代民主法治國家應有的治理水準。

我們支持眾多戶外人提出的核心關切：行政機關的裁量權不是無限的，必須符合比例原則與程序正義。

2019年行政院宣布「向山致敬」政策，明確以「開放山林、資訊透明、便民服務、教育普及、明確責任」為五大主軸。

然而，本次封園決策過程中，相關風險評估資訊、決策依據、解除條件均未向社會公開說明，這與「向山致敬」政策所承諾的「資訊透明」原則存在落差。

我們期待的不是零風險的山林環境——那是不切實際的期待。我們期待的是：政府在面對災害風險時，能夠依據科學評估、遵循法定程序、公開決策資訊，在保護民眾安全與尊重合理使用權之間找到平衡。這才是「向山致敬」政策的真正精神。

開放山林的政策能否堅持，取決於政府是否真正理解並實踐「向山致敬」的精神。作為登山產業一員，我們願與政府、山友、專家學者共同努力，建立更科學、更合理、更符合法治精神的山域管理制度。

這一篇是為了未來，寫出我們理想中的山林政策與環境。

作者：陳慧元
山問攀登 The Great Hunger執行長，國立臺灣大學建築與城鄉研究所碩士。