《台灣經濟四百年》──蔣中正毫不遲疑答應美援

1949年12月8日，國民政府撤退到台灣之後，台灣成為一個獨立的經濟體。台灣的局勢與287年前(1662年)鄭成功打敗荷蘭人，占領台灣後的情況類似。鄭氏王朝期間，清朝政府處心積慮想要拿下台灣。1949年底國民政府撤退到台灣之後，中國共產黨也是決心要拿下台灣。

1950年1月5日，美國杜魯門(Harry S. Truman)總統公開聲明，美國無意介入中國的內戰，也不會對國民政府提供軍事援助。6月15日，英國駐淡水的領事館報告說，自大陸逃難來台的有錢人家已設法離台，而美國駐台北的領事館在前一個月已開始規劃疏散計畫，並要求在台灣的美國婦女與小孩先行撤離。報告裡又說，若美國不提供援助，國民政府命在旦夕。

意外的是，1950年6月25日天外飛來救星，北韓的軍隊越過北緯38度線，攻打南韓。韓戰爆發後，美國對台政策180度轉變；6月27日，杜魯門總統派遣第七艦隊巡航台灣海峽，以防止中共侵略台灣。說起來弔詭的是，當時的北韓領導人金日成是改變台灣命運的人。

二戰結束之後，美國於1948年推出馬歇爾計畫(Marshall Plan)，主要目的是協助西歐國家戰後的重建工作。但是，中國也是接受援助的國家之一。1948年7 月，美國與中華民國政府簽訂「中美經濟援助協定」，是為美國對中國經濟援助的起點。但是，大陸旋即淪陷，美國經援計畫也暫停。1950年6月韓戰爆發後，美援迅即恢復；而且，除了經濟援助之外，美國還提供軍援。

表19.1為1949–1966年度台灣所接受的經濟與軍事援助，其中分為三段期間：馬歇爾計畫(1949–1952)，共同安全法案(Mutual Secu- rity Act, 1953–1961)，與國外援助法案(Foreign Assistance Act, 1962–1966)。1951年美國國內通過的共同安全法案，目的是要協助貧窮國家，並圍堵共產主義的擴張。1962 年開始，共同安全法案為國外援助法案所取代。

美國負責對外援助的機構在1948年稱為「經濟合作總署」，之後名稱曾多次改變：

•經濟合作總署(Economic Cooperation Administration,簡稱為ECA)， 1948–1951；

•共同安全總署(Mutual Security Agency, 簡稱為MSA)，1951–1953；


•國外作業總署(Foreign Operations Administration,
簡稱為FOA)，1953–1955；

•國際合作總署(International Cooperation Administration,
簡稱為ICA)，1955–1961；

•美國國際開發總署(United States Agency for International Development, 簡稱為USAID)，1961 年迄今。

在共同安全總署期間，負責中華民國援助事務的機構稱為「共同安全總署中國分署」(Mutual Security Mission to China)，簡稱為安全分署。以下，美國國際開發總署將簡稱為「開發總署」，負責中華民國援助的機構則簡稱為「開發分署」。不過，為了簡化文字起見，在不會產生誤導的情況下，美援期間，美方負責台灣援助的機構都直接稱為「開發分署」。

圖19.1為美國對台灣經濟與軍事援助的標誌，中間的這一個是蓋在台大圖書館所收藏的一本英文書上的印章，顯然當初的購書經費是由美援提供的。

台灣負責處理美援事務的機構是行政院底下的「美援運用委員會」(簡稱為「美援會」)，其他相關的機構還包括「經濟安定委員會」(簡稱為經安會)與「中國農村復興聯合委員會」(簡稱為農復會)等。1963年9月，美援會，經安會及工業委員會合併，成立「國際經濟合作發展委員會」(簡稱為經合會)，後來變成「經濟建設委員會」(簡稱為經建會)，即今日的「國家發展委員會」(簡稱為國發會) 之前身。

美國經援計畫分為贈與及貸款兩大類，軍援則都是贈與。軍援計畫主要是由美國提供大炮，飛機，船舶，軍械，及其他軍用設備。此外，美國協助建立機場，道路，通訊設備，以及訓練計畫等，也屬於軍援。在1949–1966年度期間，軍援與經援贈與合計是36.96億美元，平均每年2.17億美元。1960年，台灣的GDP是17.43億美元，以這一年的數字為代表，台灣每年收到的贈與性美援占GDP的12.5%。

美援的規模龐大，因此所有的研究者都同意，美援對台灣政治、經濟與文化各層面的影響深遠。從經濟發展的角度來看，美援計畫可以分成兩個階段，第1 個階段大約是1950–1953年度期間，第2個階段是1954年度之後。在第1個階段，美援的目標是穩定台灣的經濟，第2個階段的目標則是促進經濟發展。

19.1經濟穩定

1953年春季，美國共同安全總署在對國會報告時，說明台灣的經援計畫有3 個目標：(a)經濟穩定，(b)協助美方的軍事行動，(c)提升台灣自立(self-support)的能力。經濟穩定是首要目標，經濟若不穩定，其他兩個目標都很難達成。

安全總署的報告強調經濟穩定，原因是1950年6月韓戰爆發後，美國負責軍援與經援的人員來到台灣，發現台灣的財政與經濟已經是病入膏肓(in a critical financial and economic position)，最嚴重的兩個問題是惡性物價膨脹，以及外匯存底幾乎已經告罄。因此，美援一開始的目標就是要解決以上兩個問題。惡性物價膨脹戰後初期的物價膨脹率在1949年6月達到最高，為13,205%；換言之，物價上漲為一年前的132.05倍。1949年底，物價指數年增率仍高達2,631%；1950年5月，物價指數的年增率為516%，但比起年初已明顯下降。

前面第17章已經說明戰後惡性物價膨脹的原因。二戰結束後，台灣立即出現惡性物價膨脹，原因不是台灣本身的財政赤字，而是中央政府在大陸的財政入不敷出。惡性物價膨脹造成社會動盪不安，但經濟學家很早就知道如何使物價穩定下來。歷史上所有的惡性物價膨脹都是因為政府財政崩潰所造成的。如果財政赤字能夠縮減，甚至財政收支能平衡，物價膨脹問題很快就能解決。

但是，在1950年上半，各方都預測，中共即將攻打台灣，沒有人認為物價能穩定下來。1951年11月，財政部長嚴家淦在立法院報告下一個年度(1952)的中央政府預算。這時候，美援進到台灣已經快一年半，雖然財政赤字仍然龐大，但財政收支的前景已經不悲觀。嚴家淦說，「前年(1949)我們中央政府在大陸上整個收入的差額在85%以上，去年差額已退到35%，今年更少。」他所說的「差額」是指財政赤字，亦即，如果1949年的歲出是100萬元，歲入只有15萬元。

嚴家淦接著報告1950年財政赤字的細節，「但百分之三十幾已包括美援收入，假定美援收入作為收入，差額只有二十幾，否則差額就有百分之三十幾。」以上的紀錄文字意義模糊，但不難判斷嚴家淦想要說的是，1950年的美援，使台灣的財政赤字由原先的大約30%，變成大約是20%。

1951年度，台灣的國防預算是新臺幣1,151百萬元。因為美國對外援助計畫的原則是不能直接補助受援國的國防支出，因此，以上的預算數字並不含美援。不過，美國的軍事援助免費提供大量的武器與軍事設備給台灣，因此國防部不需要再編列買武器的預算。他的意思是，如果沒有美援，1951年度的國防預算一定遠高於上述的1,151百萬元，財政赤字也必然大幅增加，而物價也不可能穩定下來。

國際收支逆差

嚴家淦接著說明國際收支的窘境，1950年1月國民政府動用中央銀行的16萬兩黃金來支付中央政府的支出。嚴家淦說，「這種事實，在短期間是可以做的，但如果長期下去，沒有不垮的道理。…如果每月要花十幾萬兩黃金，請問我們有多少黃金?」1951年1月，台北市場上黃金1台兩的價格為新臺幣350元，因此16萬兩黃金的價值是56.0百萬元，占1951年度國防預算的4.9%。為何國民政府要出售黃金?這批黃金是在美國市場上出售以換得美元。中央政府的支出有一部分是用於支付國外商品的進口，包括武器，化學肥料，與紡紗用的棉花。正常情況下，購買國外商品是以美元外匯支付，但因為中央銀行保有的美元外匯已經見底，只好以出售黃金來應付。

美援恢復後，由美援計畫進口的物資是美方出錢購買，國民政府不需再動用美元外匯。1950–1953年期間，美援計畫下實際進口的物資合計是250.2百萬美元。但即使有龐大的美援挹注，1951年初，外匯存底仍告罄，且積欠國外銀行1,050萬美元，故中央銀行在1951年又運出90萬銀元到美國出售。1950年代上半，國際收支逆差的問題一直揮之不去，1954年底外匯存底又再度變成負數。

美援與政府預算

美國對外國的援助計畫須編入政府預算，援助計畫與金額必須經過國會審核通過。美國的財政年度是由上一年的7月到本年的6月，以1953年度 (1952年7月至1953年6月)的經援為例，開發分署大約在1951年9月就與國民政府協商，並編列各項計畫的金額，最後在1952上半年由美國國會通過預算後，7月起才能撥款使用。

1950年代初期，台灣的財政年度與曆年相同。1952年度的中央政府預算，照規定必須在1951年9月底由行政院提交立法院審查，但卻延到11月15日才送達。11月27日，立法院開祕密會議，行政院長陳誠一開始就說明預算案延遲送達的原因是：「下年度總預算要配合下年度的美援運用計畫來編製，…下年度軍費預算的編造，就是酌量採納了美國軍援顧問團的建議。」

陳誠的說明解釋了中央政府預算的編製與美援計畫的關係，中央政府在編製預算時必須考慮美方能提供多少援助。1953年10月6日，台北美國大使館的瓊斯(Howard Jones)臨時代辦(counselor and charge´ d’affaires)，與美國軍事顧問團蔡斯將軍(William C. Chase)及開發分署卜蘭德(Joseph L. Brent)副署長拜訪蔣中正總統，主要目的是請求中央政府的預算在送交立法院審查之前，先經由美國軍事顧問團(Military Assistance Advisory Group, 簡稱為MAAG)評估(review)。美方提出這項請求的原因是，行政院的預算若能與軍援計畫充分協調，才能避免浪費，美援也才能夠發揮最大的效用。蔣中正毫不遲疑地就答應。

1953年之前，台灣的會計年度與曆年相同。1953年起，行政院把政府會計年度改成從當年的7月到翌年的6月，主要原因應該是為了配合美援計畫之預算編列。

※本文摘自《台灣經濟四百年》第十九章美援／春山出版／作者為台灣大學經濟學系名譽教授，曾任中央銀行理事，著有《經濟學原理》、《經濟學概論》、《總體經濟學》、《經濟學理論與實際》（與張清溪、許嘉棟、劉鶯釧合著）、《致富的特權：二十年來我們為央行政策付出的代價》（與陳虹宇、李怡庭、陳旭昇合著），並與吳聰慧共同開發cwTeX排版系統。