養不出魚誰負責？台泥漁電 F 區無養殖事實，遭嘉義縣府撤照，台泥反告嘉義縣府
這個官司，寫下台灣漁電共生發展史上的多項「第一」：台泥嘉義義竹「嘉謙綠能」是全台首座大型漁電共生案場，也是台灣第一個控告地方政府的大型漁電開發商，更是台灣首次漁電開發商向漁民提告求償上億的案例。（本案大事記見文末）
本案起因於養殖戶主張部分案場設計不良，導致無法養魚，縣府查核發現「沒有養殖事實」，經一年補正期未見改善，該區案場遭到嘉義縣政府撤照失去售電資格。台泥先向漁民求償，接續控告地方政府。這起官司揭露漁電共生最根本的問題：當案場養不出魚，責任究竟該由誰承擔？是設計、經營、漁民，或是政策從一開始就出問題？
首例大型開發商不服廢止處分提告 法律戰引業界矚目
台泥「嘉謙綠能」漁電共生案場，由台鹽綠能負責土地整合與統包工程，案場面積 60 公頃，裝置容量 43 MW，於2020年風光動土，之後便爭議頻傳。先是與台鹽綠能爆發商業糾紛，後因案場設計不良與養殖戶產生摩擦，導致部分案場在僵持中停擺。
2023 年 5 月起，嘉義縣政府查核發現 F 區案場「無實際養殖事實」並要求限期改善。經 1 年補正期仍未見成效，縣府於 2024 年 12 月撤銷其農業設施容許使用許可（以下簡稱「農業容許」）。台泥不服處分展開救濟，訴願遭農業部駁回後，於 2025 年底向嘉義縣府提起行政訴訟，要求撤銷處分。
本案為漁電共生政策推動以來，首宗開發商因不服地方政府廢止許可，在訴願遭駁回後提起行政訴訟的案例。由於台泥為上市集團，組織律師團控告地方政府，引發光電界、農業部、地方權責單位及養殖團體高度關注。
台泥將廢照損失歸因於養殖戶「刻意不養」，求償八億
本案核心爭議的「F 區案場」，為養殖戶陳錦模負責養殖。台泥控訴陳錦模：「選擇任其（案場）荒廢，刻意塑造系爭土地無法養殖的假象」，導致該案場遭縣府廢止容許使用執照，據此向漁民求償上億元天價賠償。
雖然養殖戶陳錦模認為，是案場設計不良導致無法養殖，而非他刻意不養，但當時協助陳錦模的環境權保障基金會律師呂冠輝表示，漁電共生初期只有概念，合約偏向租賃契約，沒有養殖事實導致光電商被廢照，合約漁民就必須負擔損害賠償責任，但漁民並不理解，簽下不利合約而不自知，而主管機關也難以調解，凸顯出政策不成熟下，制度存在缺失的困境。
最後陳錦模因無力承擔鉅額賠償，選擇讓渡魚塭養殖權，由台泥另委託養殖團隊進場養殖。至此，跟台泥爭議多年的養殖戶退場後，台泥最終取得案場土地完全主導權。
嘉義縣府：依法行政廢止容許 尊重企業訴訟權利
在台泥以求償逼退漁民之後，隨即向嘉義縣府提出行政訴訟，要求撤銷行政處分。
本案由被告嘉義縣府之權責單位、農業處漁業科科長張建成成為訴訟代理人。張建成指出，2023 年 5 月外聘專家首度查核時，發現 F 區 16 池僅 1 池有實際養殖，其餘皆空置。經給予 1 年緩衝期。然而，2024 年 5 月複查時，仍有 8 池未養殖，台泥亦無法提供充足憑證與委員要求之收成實績，結果未通過複查。直至當年 12 月底，仍有 4池未養殖，縣府依法廢止 F 區許可。
張建成坦言，理解台泥與設計責任統包商、地主陳錦模之間各有訴訟與糾紛，但台泥身為申請人，必須概括承受後果。
針對台泥主張 F 區除陳錦模外，其餘養殖戶確有養殖，張建成駁斥，其時序已是 2024 年底，早已逾越改善期限。至於台泥質疑處分違反比例原則，農業部已函釋指出，行政機關廢止容許使用並無自由裁量權。縣府尊重企業提起行政訴訟以維護自身權益。
法院建議和解，農業部：基於「農地農用」 撤銷原處分將違背公益
訴訟初期，高等行政法院曾建議雙方和解，但嘉義縣府請示主管機關農業部後，農業部明確回覆「廢止許可處分無調解空間」，展現公權力底線，雙方只能走完行政訴訟程序。
農業部解釋，《容許辦法》是依《農業發展條例》授權訂定，農地上興建具有固定基礎的農業設施，必須與土地使用銜接一致，其核發或廢止均涉及公共利益。主管機關對此並無裁量權，且調解撤銷原處分會導致「無法維護公共利益」，因此並無和解或調解的餘地。
縣府曾建議重新申請容許，台泥或因成本考量未採納
張建成透露，縣府曾建議台泥重新申請農業容許以化解僵局。隨著爭議地主陳錦模仲裁案選擇和解退場、由台泥安排的漁青接手，只要重新申請即可解決，但台泥並未採納。
張建成分析，重新申請除影響既有售電合約與費率外，新版的審查規範也更為嚴格。例如，舊規僅要求光電遮蔽率占總面積 40%，新規則嚴格要求「每一池」水域面積皆須占 40%，且輸配電等附屬設施的容許範圍也更小。
對於台泥不願重新申請，寧可選擇繼續行政訴訟，他表示尊重企業選擇。
台泥：裁罰過苛違反比例原則 透過司法保障關係人權益
台泥副總經理兼發言人葉毓君表示，即便農業部函釋本案「無調解空間」，然而台泥與法院皆期盼調解繼續進行，這顯示本案並非非黑即白，唯獨公部門見解不同，因而只能繼續訴訟。她強調，台泥縱有疏失，但「全區撤照」不符比例原則，不應因個別養殖戶而犧牲其他守法漁民的權益。
針對外界質疑大型企業控告政府可能對公務員造成「寒蟬效應」，葉毓君語帶嚴肅反駁：「這是媒體的價值論斷。」她認為，對光電業界而言，此案反而對有心經營的企業造成寒蟬效應，反映出政府未能靈活調整機制以適應大環境變化，恐導致企業退場或重新評估投資可行性。
葉毓君強調，台泥在制度適應上確有不足，但政府在漁電共生政策中，不應只扮演「法官」執法，更應負起「輔導」職責。台泥提起訴訟並非要挑戰綠能管理，而是希望法院客觀審查此行政處分是否合法、合乎比例原則，以保障地主及其他 F 區認真養殖的漁民權益。
養殖漁業發展協會：硬碰硬流於「三輸」 審查恐趨於保守嚴格
中華民國養殖漁業發展協會執行長侯彥隆認為，縣府在法令限制下只能嚴格執法。主管機關既然函釋法令不容挑戰，台泥身為資源充沛的大型企業，應放軟態度尋求轉圜，而非堅持訴訟與縣府「硬碰硬」。他坦言不樂見此結果，這將導致業者、政府與漁民面臨「三輸」局面，基層公務員因依法行政卻挨告，處境十分無辜。
針對本案是否引發公務員寒蟬效應，曾任職漁政公職 10 餘年的侯彥隆分析，遭開發商起訴確實會對公務員造成壓力，但這不會讓他們不敢行使公權力，反而會導致基層趨於保守。未來審查新案時，公務員可能會抱持「踩硬一點以自保」的態度，使後續漁電共生案場的審查更趨嚴格。
法界分析：行政訴訟勝率低 恐為企業內部「認列損失」之程序
法官轉任律師的粘柏富指出，一般而言，民間要打贏行政訴訟極為困難，因為法規制定與解釋權多在政府。即便大企業組織律師團，在行政法院也難佔便宜，況且本案確有多次查核未養殖的事實，加上立委現勘引發社會輿論，縣府必須依法處置。
粘柏富研判，台泥堅持訴訟，更有可能是為了完成企業內部的「認列損失」程序。因撤銷容許導致的重大財務損失，經營團隊必須對股東交代，無法私下承擔責任。透過司法判決，企業才能將損失歸因於政策或法規環境的改變，達到責任釐清的目的。
學者：非單一偶發事件 反映政策倉促規劃之系統性風險
中山大學社會創新研究所助理教授陳德容關注漁電共生模式發展多年，她指出，台泥嘉謙案並非偶然，而是過去政策規劃缺失所引發的系統性風險總爆發。漁電共生政策推動過於倉促，未對潛在社會與制度風險進行全盤考量，本案暴露了兩大核心問題：
第一，案場設計重發電而輕養殖。早期規劃未納入漁民參與，開發商多套用模組化設備以降低成本，未考量實際養殖動線與機具操作空間，變相導致漁民無法達標；第二，土地整合與經營權轉讓頻繁，導致漁民面臨協商對象不斷變更、承諾跳票的互信危機。
陳德容示警，若縣府勝訴，將使本已陷入瓶頸的綠能開發全面停滯；若台泥勝訴，則等同宣告政府的「實質養殖」查核機制形同虛設。不論判決結果為何，風險與成本最終都已被轉嫁到第一線的養殖戶與漁民身上。
受害漁民：被迫讓渡養殖權 漁電共生名存實亡
雖然縣府強調撤銷容許是針對光電設施，不影響漁民實際養殖權益，且法院已要求 F 區其他養殖戶以利害關係人身分獨立參與訴訟。但實際在案場中，權益嚴重受損的地主兼養殖戶陳錦模，因養殖權給台泥，而未被視為利害關係人參與本次行政訴訟。
陳錦模對《上下游》表示，造成無法養殖的最根本原因是整個魚塘被舖滿太陽能板及柱樁，原有養殖環境被錯誤改變，導致「藻水難以生長」、無法曬池消毒作養殖管理操作。因案場設計缺陷，他率先向台泥要求基樁移置塭堤，應維持86%水域可養殖，但台泥違背其經營計畫，造成漁民養殖事業萎縮。
在縣府開罰後，台泥卻反指陳錦模不願養殖是撤照主因，透過商業仲裁向陳求償鉅額賠償。最終陳選擇和解，讓渡養殖權給台泥。陳錦模痛陳，台泥未改善案場設計，卻要求他提供魚苗與飼料憑證以應付查核，與事實背離。至今仍在陳情追討養殖權的陳錦模強調，他從未放棄養殖，他的要求是台泥必須改善案場，最後卻被迫退出自己的魚塭，這宗首案成了「漁電共生名存實亡」的血淋淋教訓。
延伸閱讀：