菲律賓海域與群島海道法：中菲在南海的法律博弈

一、 菲律賓頒布海域與群島新法，南海法律戰白熱化？

2024年11月8日，菲律賓總統小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）簽署了《菲律賓海洋區域法》（Philippine Maritime Zones Act, MZA，下稱《海洋區域法》）與《菲律賓群島海道法》（Philippine Archipelagic Sea Lanes Act, ASLA，下稱《群島海道法》），其欲以國內法的方式強化菲律賓在南海的主權聲索範圍以及維護其海洋相關權利。

菲律賓新法引來中國的不滿，特別是因為其中《菲律賓海洋區域法》將南沙群島與「黃岩島」（Scarborough Shoal，我國稱「民主礁」）納入其專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）。中方認為，菲律賓此舉侵犯了中國在南海的主權與相關權利，且違反「南海各方行為宣言」，並立即在同月10日公布南海島礁的「標準名稱」以及黃岩島領海基線，再以解放軍之實際行動宣示其擁有黃岩島主權，作為回應。

而美國則是公開支持菲律賓的《海洋區域法》，並表示該法與《1982年聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）與2016「南海仲裁案」（2016 South China Sea Arbitration）的結果一致，該法依照國際法規範了菲律賓的內水、群島水域、領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架等海洋區域範圍。

然而，菲律賓的《海洋區域法》未必完全符合國際海洋法的規範，亦與2016年南海仲裁案的裁定結果不一致。首先，南海仲裁案並未對黃岩島等地的主權歸屬作出裁定，事實上，仲裁庭一再強調《海洋法公約》並非解決領土主權爭端之工具。而在法律適用上，仲裁庭除了否定中國「九段線」的主張，亦認為黃岩島及南沙群島的地形不符合《海洋法公約》中對「島嶼」的定義，而僅屬於「礁石」或「低潮高地」，因此，黃岩島等地無法產生專屬經濟區。至於菲律賓所提出的主張，例如黃岩島的地理鄰近性、傳統捕魚權或該島位於菲律賓專屬經濟區範圍內，均無法直接構成聲索該島主權的合法依據。意即，南海主權問題仍未解決，仍需依據相關法律與機制等處理，例如誰對該島具有「實質控制」（effective control）。

換言之，即便菲律賓通過新的國內法，亦無法依國內法主張其在南海主權聲索的合法性，更不能將此作為聲索黃岩島等地主權的依據。菲律賓的新法不僅未必能有效解決南海的主權爭議，反而可能進一步加劇與中國的緊張關係。

二、 《菲律賓群島海道法》將限制他國船舶與飛機航行權

目前多數觀察聚焦於《海洋區域法》可能引發的中菲間南海衝突，惟該法實際影響或許有限。如前所述，《海洋區域法》屬於國內法，即使內容尚規範專屬經濟區與聲索島嶼主權，並無法在國際法層面產生效力，但可被視為菲律賓在南海衝突中展現對抗中國決心之體現，並且獲得美國的支持。而對西太平洋國家而言，《群島海道法》可能更具實質上的影響，其航行權可能遭到限制。

《群島海道法》為菲律賓回應中國南海行動的手段之一。2022年1月，1艘中國解放軍海軍的電子偵察艦進入菲律賓蘇祿海水域（Sulu Sea），並在庫約群島（Cuyo Islands）與阿波島（Apo Island）附近停留多日。中方主張其船艦僅是在行使《聯合國海洋法公約》下的「無害通過權」（Innocent Passage），但菲律賓認為，該艦未經許可進入其水域，且停留時間過長，已違反無害通過權之原則。為此，菲律賓政府召見中國駐菲大使，提出正式外交抗議，強調中國的行動侵犯了菲律賓的主權。

在該事件中，菲律賓在國際法上較站不住腳，這是因為菲律賓屬於「群島國」，在國際海洋法的權利義務上，除了適用「無害通過權」外，其水域受到「群島海道通行權」（archipelagic sea lanes passage）規範（《海洋法公約》第53條）。與無害通過權相比，「群島海道通行權」對他國限制較少，且除了外國船舶，亦允許飛機通過群島水域（無害通過權不包括飛機），雖僅限於「連續、迅速、不受阻礙」的方式，且限於群島國的指定航線。這些海道需按照「國際海事組織」（International Maritime Organisation）指定的海道程序進行設置。而若群島國尚未指定海道或空中航線的情況，外國船舶與飛機可「可通過正常用於國際航行的航道」，行使群島海道通過權。

由於2022年蘇祿海事件發生時，菲律賓尚未完成群島海道的設置，故依據《海洋法公約》第53條之規定，外國船舶與飛機可選擇通常航道，這使得菲律賓大部分海域實際上為開放狀態，軍艦與軍機亦可通行，且無需事先通知菲律賓政府。為解決此議題，菲律賓於2023年底即提出《群島海道法案》，該法通過後可進一步保護菲律賓的國家主權與海洋資源，並提供法律依據對侵權者提起訴訟或處以罰款。

《群島海道法》將外國船舶與飛機在菲律賓群島水域的通行與飛越範圍限制在三條主要航線內，包括北部的巴林塘海峽（Balintang Channel）以及南部的兩條航線經蘇祿海（Sulu Sea）。在此之外，菲律賓水域內的其他海峽，外國船舶僅能行使無害通過權。然而，該法恐限制他國行使航行自由的權利，不僅可能引發後續爭端，是否符合《海洋法公約》的規範也令人質疑。中國外交部已對此提出正式聲明，指責菲律賓未遵守國際法，未來將進一步加劇雙方在南海的緊張局勢。

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源研究所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）