對抗Uber巨獸 foodpanda必須掌握在獨立且具競爭力的第三人身上
陳櫻琴／前公平委員會委員、中原大學財經法律系副教授
上週國內知名財經媒體商業周刊一篇名為「Grab併不併foodpanda都一樣？Uber這項布局恐讓台灣外送陷「假競爭」」的報導分析指出，，Grab 是否收購 foodpanda 於我國外送平台市場之競爭結果或將「都一樣」——因為 Uber 之新一輪布局，可能使台灣外送市場陷入「假競爭」之結構性風險。該分析敏銳指出本案之核心難題。依 Delivery Hero（下稱 DH）5 月 18 日所發公告，Uber 對 DH 之普通股持股已拉升至 19.5%，另握有 5.6% 選擇權；其後彭博社於 5 月 22 日進一步揭露，依當週監管申報，Uber 已透過 Morgan Stanley 之衍生性商品工具累積對 DH 14.2% 普通股與 11.5% 選擇權之部位，並正研究全面收購 DH 之可能性。Uber 雖公開表示目前不擬跨越 30% 之強制要約門檻，惟其經濟利益部位之擴張速度與工具設計，已顯示其對 DH 之控制風險實質升高，且雙軌布局——同時連結 Grab 與 DH——已自構想階段進入操作階段。
foodpanda 必須掌握在真正獨立且有競爭能力的第三人身上
本案之結構性威脅，不止於股權連結之表象，而見於三項已具備之事實基礎。第一，Uber 於 2018 年退出東南亞外送市場時，以業務換取 Grab 約 13.5% 股權，自此成為 Grab 之單一最大法人股東，其執行長 Dara Khosrowshahi 並兼任 Grab 董事至今。第二，依 Grab 向美國證券交易委員會（SEC）申報之 IPO 公開說明書揭露，Uber 與 Grab 間訂有非競爭協議，至「Uber 處分 Grab 股權滿一年後」始失效——該協議將兩家事業於可預見之未來內鎖定於「非競爭」狀態。第三，於新加坡市場，依該國競爭與消費者委員會（CCCS）2018 年裁決所認定，Grab 收購 Uber 東南亞業務之交易實質減損競爭並遭課罰；其後 Grab 於新加坡長期維持獨大地位，東南亞各市場之歷程顯示 Uber 與 Grab 兩家事業確實存在聯合掌握市場之效果。中華獨立董事協會創辦理事長駱秉寬於 4 月撰文即指出，此一結構於競爭法上構成「結構性連結」與「協調性雙寡占」之穩定均衡——縱無聯合行為之直接協議，僅因股權、治理與不競爭協議之鏈結，競爭誘因即已被結構性消蝕。
歐盟之處置先例，正可為我國借鏡。歐盟執委會於 2025 年 8 月 11 日所作之 M.11936 號決定（Naspers / Just Eat Takeaway，Prosus 為 Naspers 之投資載體），認定 Naspers 同時持有競爭者 DH 27.4% 之股權結構，將對歐洲外送平台市場之有效競爭產生顯著限制；故依歐盟結合規則（EUMR, Council Regulation 139/2004）第 8 條第 2 項，要求 Naspers 承諾於 12 個月內將其於 DH 之持股大幅減少至「指定之極低水位」以下，並於減持完成後之「相當期間」內，仍須放棄該等股權之表決權、董事會席位提名權與資訊接取權；上開承諾由執委會指定之獨立受託人全程監督，倘未於期間內完成處分，原核准失其效力。執委會 2008 年公告之「結合救濟措施通告」明示其優先序：結構性救濟（如強制出售特定資產或股權）優先於行為性救濟，理由為前者直接重塑市場結構、自源頭恢復可競爭性。
歐盟競爭法對「決定性影響」之認定，已有相對成熟之判例累積。依 EUMR 第 3 條第 2 項之明定，「控制」係指對於事業之經營行為得藉由權利、契約或其他任何方式產生決定性影響之能力，其形式不以「直接持股過半」為限。此一寬泛之控制概念之具體適用，見於 Ryanair / Aer Lingus 案——歐盟執委會認定 Ryanair 對 Aer Lingus 之少數股權（約 29%）即足以構成 EUMR 下之 jurisdictional concern，因該股權部位具備影響該事業之策略決議之可能性。本案 Uber 對 Grab 之 13.55% 至 13.71% 持股，加以執行長董事席次與不競爭協議，再結合 Uber 已於 DH 累積之 25.7% 經濟利益並列觀之，其對外送平台市場之決定性影響風險已明顯逾越被動投資之合理推定範圍。
另一值得借鏡者，係歐盟普通法院於 Airtours v Commission（T-342/99, 2002）一案中所確立之「集體支配地位」三要件：市場結構足夠透明、存在抑制偏離合作之機制、現有及潛在競爭者與消費者皆無對抗能力。我國外送市場現由 Uber Eats（Uber 之直接子公司）與 foodpanda（DH 之子公司）構成雙寡頭結構——2024 年公平會駁回 Uber Eats 收購 foodpanda 案，使兩家平台維持競爭並存。然倘本案放行，foodpanda 將為 Grab 所取代，市場由 Uber Eats 與 Grab 形成新雙寡頭；惟 Uber 同時為 Uber Eats 之直接母公司與 Grab 之最大外部股東，所謂「新雙寡頭」恐難具備實質競爭之內涵，即所謂之「假性競爭」。歐盟執委會於 2025 年 6 月 2 日所作之 AT.40795 號決定（Food Delivery Services），對 Delivery Hero 與 Glovo 兩家公司於併購過渡期之 no-poach 協議、敏感資訊交換與地理市場分配等聯合行為，課處逾 3.29 億歐元罰鍰，並為歐盟首件勞動市場 cartel 案；該案核心啟示為：少數股權、股東協議與資訊交換，皆可能成為競爭限制之通道，主管機關應對該等結構性連結予以實質審查。
本案不能只停留在「是否否准Grab 收購 foodpanda」之單點判斷。公平會真正應處理者，是台灣外送平台市場能否保有至少兩個真正獨立競爭者。若 foodpanda 只是從 DH 移轉至 Grab，而 Grab 又與 Uber 存在股權、治理與不競爭協議連結；或若 Uber 進一步取得 DH 控制力，使 foodpanda 台灣業務實質落入 Uber 影響範圍——則市場表面上仍有兩個品牌，實質上卻可能只剩同一利益圈內之假性競爭。競爭法保護的不是形式上之品牌數量，而是市場上是否仍有彼此制衡之競爭力量。要求 foodpanda 台灣業務釋出給獨立且真正有與 Uber 競爭能力之第三人，目的不在懲罰特定企業，而在維持台灣市場至少存在兩個真正獨立競爭者之結構底線。平台市場一旦形成「假性競爭」之雙寡頭，事後再靠行為承諾監督價格、補貼、抽成與資訊交換，往往已經太晚；此時所需要者，不是紙上防火牆，而是結構性救濟——讓 foodpanda 台灣業務脫離Uber—Grab—DH 影響圈，釋出給獨立且真正有與 Uber 競爭能力之第三人，使市場重新出現兩個有能力、亦有誘因互相競爭之平台。
關鍵在市場是否有彼此制衡之競爭力量
公平會於本案應建立三層政策訴求架構。第一層：依《公平交易法》第 13 條第 1 項之反面解釋，凡結合對整體經濟利益並未大於限制競爭之不利益者，主管機關即應否准；本案下，Uber 對 Grab 之第一大持股、董事連結、SEC 揭露之不競爭協議與東南亞市場聯合掌握歷程，已使結合後我國市場實質落入 Uber 影響範圍，公平會應就此一雙軌結構性逕予否准本案結合。第二層：公平會不得接受單純防火牆、資訊隔離、董事迴避、價格承諾或短期不調漲費率等行為性承諾以替代結構性救濟。公平會於 2024 年 12 月 25 日第 1732 次委員會議駁回 UberEats 收購 foodpanda 案之決議書中，已明示「申報人提出之承諾事項屬短期暫時性的行為面矯正措施，難以重建、維持結合前的競爭狀態，與修復結合所造成之競爭傷害無關」；此一立場並與公平會於民國 99 年委託學者陳志民等所完成之《結合矯正措施之研究》之研究結論一致——主管機關應傾向使用結構面而非行為面之補救措施。第三層：倘Uber 透過對 DH 之繼續增持而最終取得對 DH 之實質控制，公平會應依《公平交易法》第 11 條（境外結合對我國市場有重大影響者之申報義務）與第 13 條第 2 項所授權之附加負擔（《對於結合申報案件之處理原則》第 14 點明列之結構面措施——「處分所持有之股份或資產、轉讓部分營業」），命 (Uber 控制下之) DH 於指定期間內將 foodpanda 台灣業務出售予「獨立且真正有與Uber 競爭能力之第三人」，並由公平會指定之獨立受託人監督處分程序；其制度藍本即為歐盟執委會 2025 年 8 月 11 日所作之 M.11936 號決定（Naspers / Just Eat Takeaway）。所謂獨立且真正有與 Uber 競爭能力之第三人，不得僅是形式上不同法人，而應與 Uber、Grab、Delivery Hero 及其關係企業不存在重大股權、董事席次、表決權委託、融資安排、品牌授權、資料共享、策略合作、不競爭協議或其他足以削弱其獨立競爭誘因之關係——否則，所謂出售只是另一種形式之市場包裝，是 Uber—Grab—DH 影響圈內之「白手套」，不能稱為結構性救濟。
公平會此刻要回答之問題，不是Grab 有沒有能力經營 foodpanda，而是台灣外送市場是否還能保有兩個真正獨立競爭者。若答案為否，公平會就不能放行；若答案說不清楚，公平會更不能放行——因為競爭法不能等到市場被重組完畢、競爭者被消失之後，才回頭承認當初看錯了。否准本案，是防止假競爭之第一步；要求 foodpanda 台灣業務釋出給獨立且真正有與 Uber 競爭能力之第三人，才是恢復市場競爭之必要結構性救濟。歐盟之 Naspers 案已示範此一處置模式之可行性；我國《公平交易法》第 11 條、第 13 條第 1 項、第 13 條第 2 項與第 39 條已賦予充分之規範授權。公平會如何運用此一授權回應 Uber 雙軌布局所揭示之競爭風險——以及，是否能於市場結構被重塑前主動劃出底線——將是公平會於我國平台經濟史上之關鍵制度性考驗。
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