吳恭銘觀點》危機四伏！立法院法制局報告下的憲法挑戰 罕見的政治企圖
Newtalk新聞
我國憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」。按此規定，解釋憲法與統一解釋法律命令，均屬司法院，更精確地說，憲法法庭之權限。惟在近來憲政實務與學界討論中，因「國會擴權修法」所引發的憲法法庭與立法權權限關係，與司法院釋憲裁判的拘束範圍，再次變得高度受矚。
釋憲是否拘束立法權？
現行法制下，憲法法庭或過去大法官解釋，究竟在多大範圍內對於立法院具有「規範重複禁止（Das Normwiederholungsverbot）」原則」的效力，素屬憲法學理與實務裡的爭議焦點。肯定說主張，在憲法為最高法規之地位下，國會應受憲法法庭判決拘束，不得以立法「繞道」繼續做出違憲行為，否則形同否定憲法審查之意義與護憲功能。否定說則認為，基於權力分立的動態平衡，立法院作為民意代表機關，其立法權僅受憲法明文拘束；至於憲法法庭判決，雖有指導意義，但未必能直接限制未來的立法決定。
值得注意的是，否定說近年來因動態權力分立理論而受到一定程度重視，主張法院須尊重多數立法決定，勿妨礙政治過程運作。惟立法院官方報告（如本次的立法院法制局報告）直接採否定說，仍相當罕見，顯示憲政結構的不穩與立法、司法兩權的潛在緊張。
立法院法制局報告之政治企圖心
2024年立法院法制局發布以局長郭明政為首的報告〈重複立法作為憲政對話──論國會立法權與司法違憲審查的界限〉，主張憲法法庭判決僅屬「非憲法位階」，立法機關僅「需尊重」而無須絕對遵從，即便大法官宣告法律違憲，國會仍可再行立法，甚至再次通過內容幾近相同的法律。報告明確界定司法權不得干涉立法權，主張立法院通過的法案僅能接受最低密度的審查，不得進一步介入「政治問題」。
此種觀點，無疑對長期認為釋憲有「規範重複禁止」拘束力的多數學說構成挑戰。特別是在憲法法庭2024年（113憲判9號）就「國會擴權法案」部分違憲之後，法制局報告的核心命題，等於為藍白陣營的「國會擴權2.0」預作理論鋪墊，試圖讓立法院可再度推動類似法案，迴避司法審查之「拘束」。
「國會擴權2.0」與三權失衡
立法院法制局如此論述，不僅具高度政治意圖，更伴隨嚴重的憲政風險。近年我國三權制衡的實質機制已遭多重挑戰：大法官憲法法庭自113年初即因人事與政治拖延近七個月無法正常運作，實質癱瘓。面對違憲法案在國會反復表決，憲法法庭不僅未及時裁判，更淪為「似有若無」的護憲制度。
另一方面，社會自2023年以降對國會擴權修法的激烈抗議，並沒有因公投及罷免潮而消耗殆盡，民間聲音持續不滿。現有8位大法官多數選擇不積極作為，坐視憲法法庭長期停擺，分權制衡機能近乎喪失。在這個節骨眼，法制局報告反而進一步「學理化」立法權不受司法審查拘束，等於為未來國會多數連續推動舊案開綠燈，形成持續違憲、憲政倒退的惡性循環。
比較法與護憲機制的重建
值得追問的是，法制局報告所舉「立法權不受釋憲拘束」之法律系統根據，究竟來自何處？若以德國、美國等成熟法治國家的憲法實務觀之，雖承認立法者基於民意代表性有一定裁量空間，惟釋憲機關一經確認立法違憲，即具裁判拘束力，立法者不得以繞道手法持續違憲。德國聯邦憲法法院判決即具有法律拘束力，美國最高法院對違憲法律之宣告雖不直接修改條文，然政府部門實際上均會執行判決。是故，立法院法制局主張台灣「釋憲不拘束國會」乃為藍白狡辯之特色，既無比較法基礎，更與我國憲法明文立法精神背道而馳。
當前憲政危機的癥結，在於三權分立原則失靈及憲法審查制度的空洞化。本文認為恢復正常運作的憲法法庭，端正對國會立法權濫用的即時糾正，是解決憲政危機的唯一正道。大法官應發揮其定紛止爭、維護憲法最高性的使命，對於明顯違憲的國會法案主動審查、明確禁止重複立法，並做出具實效的違憲宣告。行政部門與立法機關亦應尊重釋憲決定，共同維護法治國基礎。只有如此，才能避免民意遭政黨鬥爭綁架，確保人民基本權利與憲法秩序。
然而，國會擴權2.0法案的可能推動，讓不少支持分權、護憲的民意紛紛呼籲執政黨必須強力阻擋。然而，大規模罷免運動失利後，社會反對力量明顯消耗殆盡，不少人感受到藍白無敵星星的威力，深刻的無力與挫敗。
眾所周知，「釋憲不拘束立法權」之說，若為立法院之多數立場，實質上等於廢止釋憲制度、削弱護憲機制，使三權分立流於形式，並為政黨專斷留下漏洞。當公民正義、憲法守護機制不再有效時，不只是民主品質的破壞，實為民主倒退的前兆。台灣今日的憲政危機，正是警覺此一趨勢的最佳證明。護憲之路不能退縮，仍須重拾憲法第78條原意，確立憲法法庭判決的效力，方能使共和基礎穩固不搖。
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