【諮商同意之後】從送禮到反覆申請：制度的天秤如何傾向業者？
「就是因為發錢才有280（人出席投票）。」
回想今年的投票結果，長期反對開礦的部落耆老Yukan難掩憤慨：「我跟你講實話，沒有發錢（開發案）絕對不會過，用屁股想就知道了。」
Yukan口中的「發錢」指的是今年投票前，宜大石礦承諾只要出席、委託或代理投票者，不論投下同意或反對，就可以領取價值台幣兩千塊的禮品。
無論「發錢」是否影響民意，現行法律都難以對此進行有效規範。在《原住民基本法》和《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》（以下簡稱為《原基法》和《諮商同意辦法》）中，並未明文禁止申請人在投票前送禮、提供交通或個別慰問。
「兩千元禮品」並非整個諮商同意流程中的唯一爭議。
為回應原民運動對土地主權的訴求，2005年「諮商同意權」被寫入《原基法》第21條，規定政府或私人於原住民族土地或公有土地開發、資源利用、生態保育及學術研究時，應經部落諮商並同意。
11年後，原民會訂定《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》、《諮商同意辦法》等子法，自此原住民族諮商同意程序正式上路。
然而制度運行多年，卻引發不少爭議。從程序發動者到回饋機制的設計，各個環節都受到質疑。
「我覺得法規有很多漏洞，沒有真正站在我們這邊、保護我們。」不只一位族人這樣批評。
究竟現行諮商同意制度存在哪些漏洞，又為何難以真正保障部落的決定權？
程序發動者在業者手上，部落只能被動回應
「從申請到現在，我們一切都依法走。」在採訪過程中，宜大石礦董事長陳政光不斷強調。
但事實上，程序本身就賦予業者更多主動權。根據《諮商同意辦法》，整個諮商同意程序只能由業者發動，一旦相關資料備妥，就能向地方機關提出申請。
「它（諮商同意辦法）並不是以部落為主體設計，這就是最根本的問題。」曾任亞泥案義務律師團之一，現在在法律扶助基金會擔任專職律師的謝孟羽直指核心。
而流程一旦啟動，部落只能依法召開部落會議，若超過兩個月未確認議決日期，則由公所代行召開，讓部落必須在時間內，透過開會投票給廠商答覆。
即便部落本身已提出對土地規畫的想像，並且已經透過開會決議，在法律上依然無效。「因為必須要依照《諮商同意辦法》裡面訂定的那一套，針對同意事項的議決方式做的決議才有效，而開啟議決程序的必須是業者。」謝孟羽補充。
因此就算從《憲法》到《原基法》都承認原住民土地權，在諮商同意程序中，原住民依然只能被動決定。
業者和部落出現資訊落差
除了「誰是發動者」，如何讓部落理解一場開發案的細節，以及可能造成的環境影響，也是諮商同意流程重要的一環。
今年 37 歲的 Piho，國小便離開碧候部落，隨父母工作移居花蓮求學。直到後來從事原住民政策研究，他才回到碧候部落協助部落會議相關事務。
Piho坦言最初宜大溝通的方式很不友善：「譬如說開部落會議，然後就在旁邊發錢、簽名，這就是我為什麼一開始對宜大非常憤怒的原因。」
而宜大起先公布的開發規模，也未在部落完整揭露。Piho透過公民團體人脈得知，宜大曾在公司所在地冬山鄉舉辦環評說明會，卻未在碧候部落辦理。為此，部落會議要求宜大進入部落重新說明，也在過程中發現疑竇。「他只是說要開採經營，結果被我們抓出來是什麼？擴大開採。」
甚至說明會的時間安排也不甚妥當。前部落會議主席王國華表示，其任內的一場說明會，廠商便選在平日下午開辦，導致有工作的族人無法參加，到場人數不多。
面對族人對開礦依然充滿疑問，宜大石礦後期選擇直接載族人前往礦場參觀。
陳政光說明，公司以八人座車輛分批接送，準備早餐後，再載族人前往礦區，說明採礦作業、水質監測及環境管理情形，有疑問隨時可以提出，也可以自行拍攝現場。他指出，四年間前往礦場參觀的族人合計接近200人。
不少受訪者提到，身邊的族人在上山看過礦場後，均表示開礦「沒有什麼問題」。陳政光也證實:「帶上去看的人很多，回來都說：『啊你們做得很好啊，那（反對開礦方）都亂講啊。』」
然而從實際帶族人看的礦場範圍，到環評計畫、說明會揭露的內容，不只有選擇性公開，也可能過於艱澀難懂。
當開發資訊主要由申請人提供，又缺乏專業協助機制，部落即使取得資料，也很難在對等的條件下判斷開發風險。
「地方頭人」成為進入部落的入口
當制度忽略複雜的人際網絡時，「地方頭人」便可能成為廠商進入部落的入口。
「比如說，我不是講真的，找某個過去當過代表的來幫忙。」耆老Yukan隱晦描述：「用他的名義去收買之前的那個選他的人，（支持者）就慢慢加大，你怎麼講都沒有用。」
廠商透過當地有影響力的人，尋找可對話的族人。Piho也描述過類似情形。據他所述，曾有地方人士帶頭接觸族人，甚至協助發放金錢，「就是一直帶著人去，我們（部落會議幹部）幾次都是直接罵他，反正就現場蠻激烈的。」
謝孟羽律師指出，許多業者會透過「地方頭人」來擴大在部落的影響力。
所謂「地方頭人」不只有傳統領袖，也可以是大家族的成員、村里長，甚至是宗教領袖。這些人物各自在親屬、教會或政治支持網絡中具有影響力，而當不同圈子彼此疊加，業者便可以透過這些人際網路，接觸更多族人。
陳政光並不否認公司曾接觸村長、代表等在地「頭頭」，也曾邀請他們前往礦場參觀，但他否認這些往來涉及私下收買。
「你再怎麼講也講不清，你再解釋也沒有用。」陳政光認為，部分反對者只要看見族人或地方人士與宜大往來，便以「拿錢」解釋其立場轉變，忽略有人可能在了解開採方式後，確實改變看法。
出席投票領兩千元，法律卻管不到
然而，錢的問題確實存在。投票前出現的兩千元禮品，正好落在現行法律的規範空隙中。
碧候是人口超過千人的大型部落，要動員足夠族人參與並不容易，一旦出席家戶代表未達法定門檻，會議便會再次流會。
不只一名受訪族人指出，廠商提供的不只「兩千塊禮品」，還有生活物資，其中商店成為物資發放站。不只一位族人指出，不少和廠商相關的生活用品、物資都是從商店發放，「就送物資啊，送什麼啦，然後錢可以去那個商店那邊領啊。」
若類似的利益交換發生在公職選舉，依據《公職人員選舉罷免法》第99條，任何人對於有投票權的人，提供金錢、禮品或其他不正利益，要求對方投票或不投票給特定候選人，即構成「投票行賄罪」。
然而在現行《諮商同意辦法》中，並未明令禁止送禮或送錢。謝孟羽律師點出，由於諮商同意投票並非公職人員選舉，因此「出席投票就發兩千塊」的舉動，不能算是賄選。
「包遊覽車送你來投票，（投票）前一天對你喊話，去你家拜訪上紅包慰問，這些都不會被管。」他進一步指出。
回饋機制缺乏明確規範，是否真正幫助部落成大哉問
面對「發錢」與「送物資」的質疑，陳政光強調，這些都是宜大公開給部落的回饋。「現在（原民會）規定我們要回饋，說只要給部落的就要公開化通知，後來過年發禮品也都公開啊。」他說。
依據《原基法》第21條，政府或私人若要在原住民族土地或部落周邊從事土地開發及資源利用，除了必須諮商並取得原住民族同意或參與，也應和原住民族分享相關利益。
不少人將「回饋機制」視為業者討好族人的手段，實際上卻不全然如此。
東華大學法律學系系主任Awi Mona表示，回饋機制的前提，是承認原住民族本就是傳統領域的權利主體。由於原住民族土地過去曾遭強制剝奪，當業者進入傳統領域開發，勢必限制族人使用土地與自然資源的既有權利。
因此回饋並非開發者額外給予部落的恩惠，而是對其權利受限所負的補償責任。將回饋一概視為「賄選」並不恰當，也可能加深社會大眾對投票結果「都是買通才過」的刻板印象。
「其實就跟我們一般人的財產權，如果被國家因為公共利益限制了，那依法國家本來就應該補償或賠償。」Awi Mona說。
即便如此，這樣的機制是否能真正幫助部落仍有待討論。綜觀宜大提出的回饋條件，僅簡略提到會優先雇用村民為員工，以及贊助活動經費、提供福利等等，但卻未詳細約定雇用族人占比或是贊助具體金額。
地球公民基金會專員梁聖岳也質疑，從碧候部落開到宜大的礦場至少兩個小時，幾乎等同開車到台北市中心的時間，「我幹嘛不去台北？還比較安全。時間還更短。」
業者依然能無限次重新申請
而整個諮商同意流程，即便最終結果為流會或不同意，業者依然能捲土重來。
「去年（投票）好像是四月吧，期限到了他（宜大石礦）可以一直申請。」Yukan對於從2023年起，幾乎每年一次的投票頻率提出質疑。
宜大石礦首先於2023年提出申請，當年碧候部落以129票對66票否決開礦計畫，兩年後宜大再次申請，結果最後因為出席家戶數未過半而流會，直到今年4月才表決通過開採計畫。
根據《原基法》第21條與 《諮商同意辦法》，廠商在遭到反對後，並沒有規定需間隔多久才能提出申請，也未限制提出申請的次數，這導致廠商只要重新備妥計畫後，就能再次申請。
謝孟羽律師指出，部落一旦作成同意決議，法規並未設計撤回或重新審議的機制。除非行政程序存在重大違法瑕疵，部落難以主動推翻已經作成的同意。
因此每當申請人重新啟動程序，都讓業者多一次說明開發內容、調整回饋條件、經營地方關係及動員族人出席的機會。
諮商同意制度將一張選票交到族人手中，卻沒有讓「不同意」產生同樣持久的效力。當程序發動權、開發資訊與資源主要掌握在申請人手中，制度的天秤是否真正平衡，仍有待回答。