高雄人不喝自來水？上游劃設全台最大保護區，高屏溪仍陷水質信任危機

「高雄人都不太會喝自來水，自來水有一個味道，我們都習慣去買水，也喝得比較安心。」從小就住在高雄澄清湖附近的張小姐額頭上冒著汗珠、頂著大太陽，騎機車提著大水桶到投幣式的加水站裝水，用30元買20公升的麥飯石過濾水，她每個禮拜都要提2、3桶水回家喝。
儘管自來水公司強調高雄地區自來水符合飲用水標準，但到投幣式加水站提水，已經成了許多高雄人的日常。根據高雄市衛生局統計，全市超過1,700個加水站，販售著淨水器過濾後的自來水或地下水（其中超過一半的加水站水源為自來水）。每公升1到2元，比自來水貴100倍以上，成為源源不絕的商業活水。
高雄的自來水7成來自高屏溪攔河堰，在攔河堰上游劃設將近2,900平方公里的「自來水水質水量保護區」，占了全台灣自來水保護區面積的三分之一，自來水公司也在高雄投資全國最先進、最豐富的淨水設備，為何仍難以重建高雄居民對自來水水質的信任？

高屏溪發源於玉山山脈，流經高雄市、屏東縣的交界，注入台灣海峽。全長171公里，流域面積3,257平方公里，是台灣第二長河、也是流域面積最大的河流。從高山到大海，高屏溪灌溉萬畝良田也流走沿岸廢汙，更肩負高雄最重要的水源供應任務。

高屏溪流域（包含東港溪）共設有16處大大小小的取水口，其中位於高雄市大樹區的高屏溪攔河堰為主要的取水口，其壩體長將近1公里，宛如一條橫過大河的長城，是台灣最大的攔河堰，每年取水量超過3億立方公尺，占高雄地區7成以上的用水。

為了保護高屏溪的水資源，經濟部水利署在高屏攔河堰的上游劃設了全國最大的「自來水水質水量保護區」，面積約2,896平方公里，占全國自來水水質水量保護區面積約三分之一*。同時，環境部也在取水口上游劃設管制更加嚴格的「飲用水水源水質保護區*」1,754.5平方公里，占全國飲用水水源水質保護區的45%，面積亦為全國最大。

全國自來水水質水量保護區面積約三分之一*：全國自來水水質水量保護區總面積約8,993平方公里，占了國土陸地面積的25%。

飲用水水源水質保護區*：全國82處飲用水水源水質保護區總面積為3,863.9平方公里。

然而，並不是劃了保護區，高屏溪的水質就能變乾淨。地球公民基金會董事長李根政說，由於高屏溪上游流域面積很廣、支流很多，過去曾深受許多畜牧業、砂石業者以及沿岸棄置廢棄物所汙染，經歷了很長一段時間民間團體的爭取，水質才慢慢獲得改善。

從事環境運動超過30年的李根政在《此岸與彼岸》一書中提到，由於南台灣氣候夏雨冬乾、旱澇分明，高屏溪8成降雨量都落在夏季，導致水資源季節分配不均，每到旱季就會面臨水量不足、原水濁度過高、水質不佳的情況。經濟部於1992年提出美濃水庫興建計畫，卻引發高雄居民的強烈抗議，擔心在斷層上興建水庫，將破壞當地生態環境及農村聚落。

在面對強烈的民意反彈下，前總統陳水扁於2000年宣布停建美濃水庫，卻在同一年高屏溪上游水源就遭到不肖業者排放有毒廢水。

走過全國最嚴重飲用水汙染事件與離牧護水，高屏溪下游水質仍汙染嚴重

2000年7月13日，高屏溪上游支流的旗山溪被昇利化工違法傾倒大量含酚、二甲苯、苯等有毒汙染物的有機廢溶劑，自來水公司獲報後立即停止下游的高屏溪攔河堰與九曲堂取水站取水，導致大高雄部分地區停水及減壓供水，總計影響數十萬用戶停水6天。這起事件至今仍被認為是我國最嚴重的飲用水汙染案件，違法業者當時被依《刑法》殺人未遂罪起訴，最終違規業者被判處1年到6年不等，也促成了當年《廢棄物清理法》修法。

隔年，經濟部、內政部、農委會（現農業部）、環保署（現環境部）、高雄市、高雄縣、屏東縣組成跨中央、地方及跨部會的「高屏溪流域管理委員會」，成為全國第一個以流域管理觀念成立的委員會，開始推動上游河川汙染管理及整治。

根據當時環保署統計，早期高屏溪汙染源以畜牧廢水為大宗（占59%），因此除了工業廢水管理之外，流域汙染整治更受畜牧產業縮減影響。1997年口蹄疫重創台灣之前，全國養豬頭數超過1,000萬；疫情發生後，環保署趁勢推動五大流域上游的畜牧場「離牧*」政策，其中又以高屏溪流域著力最深。當時高屏溪上游有非常多的畜牧場，總飼養規模約50萬頭豬，在推動離牧政策後，上游養豬頭數大幅消減98%。

離牧*：指由政府輔導畜牧業者（特別是養豬戶）停止或遷離其畜牧活動，藉此減少畜牧廢水直接排入河川，達到水質改善目的的汙染防治措施。

李根政說，在推動上游離牧政策、加強取締盜採砂石、棄置廢棄物，以及提高沿岸民生及工業廢汙水納管後，高屏溪上游的水質確實有逐步獲得改善，「但許多養豬業者轉移到屏東的東港溪及武洛溪，使得這兩條河沿岸的居民近年來深受畜牧業汙染所苦，水質難以改善。」而汙染嚴重的東港溪、武洛溪，近年也在乾旱嚴重的非常時期，成為高雄人的飲用水來源之一。

高屏溪攔河堰上游河川雖獲得了保護與改善，但下游仍有竹寮抽水站、翁公園抽水井、會結抽水站、第一抽水站、昭明抽水站等，這些取水口皆未被劃入自來水水質水量保護區或飲用水水源水質保護區內，且下游處取用的水質，近年仍處於河川汙染分類指標（RPI）中度到嚴重汙染之間。

乾旱頻仍，水質最差的鳳山水庫成「救命水」

為了解決原水汙染問題，自來水公司在高屏溪下游取水下盡苦功。沿岸的竹寮、昭明、第一（九曲堂）、翁公園、會結等取水站，都是以伏流水的方式取水──有別於地面水，伏流水可以透過自然入滲的過程淨化水質，取得相對河川水更乾淨的水源，減緩高屏溪河川原水濁度過高、水質汙染的問題。

不過，台大環境工程學研究所榮譽教授駱尚廉提醒，自然入滲雖可過濾部分顆粒狀的汙染，但溶解在水中的有機化學汙染物等仍可能會汙染到伏流水，且若是鄰近的地下水或土壤遭到汙染，伏流水也可能會受到影響。

除了取水方式的調整，為了改善水質，也升級淨水場設備，行政院在2000年投入150億元推動「大高雄地區自來水後續改善計畫」，其中超過80億用在淨水場內增設處理設備。

鳳山水庫的水源主要來自高屏溪最下游的翁公園與會結取水口，以及東港溪的港西取水口。農業部畜產所1996年的統計，東港溪沿岸人口與工廠約占屏東全縣的4成；養豬頭數約138萬頭，占全縣總數53%，人口與產業活動對東港溪水質汙染影響甚鉅。

根據環境部資料，從2021年至2025年鳳山水庫都是全台水質最差的水庫，優養指數*高達76，是水質最好的翡翠水庫的兩倍。由於鳳山水庫水質較差，過去只供應給臨海工業區使用。

優養指數*：卡爾森優養指數，以總磷、葉綠素-a及透明度3項測量值計算得之。指數在40以下為貧養，40至50為普養，超過50則為優養。

然而，近年來南台灣地區乾旱案件頻傳，自來水公司為改善水資源調度運用，規劃將鳳山水庫作為大高雄地區穩定的民生備用水源之一（註）*，在2017年投入4.28億在鳳山淨水場興建了BioNET生物擔體前處理設備及淨水設備，盡可能捕捉髒水中的汙染物質，以達到飲用水水質標準，每日最大會供應約20萬噸的自來水。

（註）*：根據水利署南區水資源分署資料，伏流水及地下水肩負高雄地區每日約3成民生用水供應，而鳳山水庫平時則僅供應工業使用，在發生嚴重乾旱時才會支援民生用水。

2021年發生百年大旱時便用鳳山水庫的水源供應民生使用。隨著氣候變遷持續惡化，乾旱將會愈來愈頻繁發生、且一次比一次更加嚴重，鳳山水庫將扮演高雄缺水時的救命水。然而在原水水質持續汙染、鳳山水庫水質難以改善的情況下，成為民生用水的隱憂。

不過，李根政表示，雖然經過處理後的水質可以符合飲用水水質標準，但只靠淨水場在末端處理是治標不治本，應該要正本清源改善原水的水質狀況，才能讓民眾更安心。

台大公共衛生學系教授王根樹說明，淨水場都會在自來水中添加氯氣或次氯酸鹽做為消毒劑，但後來研究發現若水中的餘氯過高，會產生三鹵甲烷及含鹵乙酸等消毒副產物，三鹵甲烷可能增加膀胱癌、大腸癌等癌症的發生機率，而含鹵乙酸則經動物實驗證實具有肝毒性、神經毒性、生殖毒性等，含氮清潔劑也可能會產生一種名為N-亞硝基二甲胺（NDMA）的消毒副產物，也是一種致癌物質，可能會導致胃癌、膀胱癌和前列腺癌的機率增加。目前環境部的飲用水水質標準也有訂定總三鹵甲烷、鹵乙酸類、溴酸鹽、亞氯酸鹽等4類消毒副產物的容許值。

「目前唯一不會產生消毒副產物的消毒方法就是煮沸。」王根樹表示，目前科學界對於消毒副產物所知有限，大約只能解釋一半的化學物質，特別是河川水中若原本就有各種複雜的汙染物質、藥物會跟消毒藥劑產生什麼化學作用，還需要持續研究相關健康風險。他也認為，與其透過淨水場加藥處理，上游原水的保護更能提高用水安全。

自來水保護區解編，東港溪被染成黑水溝

藍色東港溪協會理事周克任表示，鳳山水庫的水源主要來自東港溪下游的港西抽水站，每日抽水量約30萬噸，抽水站上游的東港溪曾有劃設自來水水質水量保護區，後來才廢止。

1998年，24歲的周克任剛進入縣府擔任祕書，他記得當年屏東縣府的立場是認為，屏東人幾乎都沒有喝東港溪的水，卻因為保護區而被限制，屏東縣府因而向經濟部申請解編。後來經濟部多次開會研議後，決議讓鳳山水庫專供給臨海工業區使用，並在2000年將東港溪的自來水水質水量保護區解編。

「其實在保護區廢止前，東港溪的汙染已經很嚴重了，」周克任認為，當年東港溪沿岸的開發壓力很大，保護區也擋不住，沿岸已經有愈來愈多的畜牧業者進駐，違規案件抓也抓不完，還有很多垃圾山堆置，「當時屏東沒有焚化爐，各鄉鎮公所清潔隊就把垃圾掩埋場設在東港溪沿岸，從高雄等外地來的非法棄置垃圾也非常多，根本沒有在管一樣。」他形容，當時沿岸的垃圾山有5公尺高、好幾公里，像垃圾堤防，垃圾產生的沼氣三天兩頭都在燒，東港溪河岸煙霧瀰漫、水質汙染也很嚴重，下游河水都是黑的，根本沒人想靠近東港溪。

「雖然保護區在2000年解編了，但東港溪卻也差不多在那個時間開始改善，」周克任說。

屏東縣在2000年崁頂焚化爐啟用後，就開始減少垃圾進入東港溪沿岸，接著與河川局合作，把原本堆在河邊的陳年垃圾挖出來送入焚化爐中處理，逐步解決沿岸垃圾山的問題。接著是要面對沿岸大量畜牧場廢水的問題。

藍色東港溪協會祕書長柳詩盈說，雖然近年來養豬規模有減少，但東港溪流域仍有至少50萬頭豬，且每頭豬糞汙染力為人糞6倍，成為東港溪汙染的主要來源。水利署南區水資源分署推估，東港溪流域的生化需氧量*汙染以畜牧廢水為主（占66%），其次為生活汙水（占31%）。

生化需氧量*：生化需氧量可表示水中生物可分解的有機物含量，間接也表示了水體受有機物汙染的程度。

「對當地居民來說，養豬場造成的水汙染問題是其次，異臭味的空氣汙染才是真正嚴重，許多地區的養豬業者跟居民的關係都很緊繃，」柳詩盈說，其實臭味就是豬糞尿沒有妥善處理，養豬場會設置三段式汙水處理設備，將豬糞尿透過固液分離、厭氧處理、耗氧處理的三道程序，如果畜牧業者有24小時操作，廢水汙染可以降低9成以上，也可以大幅減輕養豬場的臭味，「但很多業者為了省電或操作方便會關閉處理設備、偷排未經處理的廢汙水。」

屏東縣環保局在2019年展開專案加強稽查，當時共稽查3,322家次，查獲違反《水汙染防治法》規定543件，總裁罰金額1,471萬，顯見沿岸違規排放情況相當普遍。

《報導者》調查過去5年內在高屏溪下游、東港溪、武洛溪流域內違反《水汙染防治法》及《廢棄物清理法》的案件有超過70件，平均每年發生10起以上違規事件。部分業者更在5年內被抓到違規5次以上，包含政治畜牧場的養豬廢水多次未依法申報、超過放流水標準；屠宰場農生企業則是有設置廢水處理設施但經常故障、破損導致放流水多次超標；水產加工、飼料製造的統固優脂蛋白企業社也多次因廢水滲漏、廢棄物隨意堆置汙染環境；化肥料製造的騰禹實業也被查到廢水管線破損、汙染水體、堆置大量汙泥未妥善保存的情況。

其中開罰金額最高的是以蒲燒鰻聞名的知名水產加工業者屏榮坊，屏榮實業的工廠位於高屏溪支流殺蛇溪沿岸的屏東工業區內，依法應該將廢水排入工業區的汙水下水道處理系統，但屏東縣環保局卻在2023年稽查時發現，屏榮埋設暗管，直接經由廠區溝渠繞流排放到殺蛇溪，規避汙水處理費用也汙染水體，重罰124萬元。

資訊混雜、各地監測項目不一，高雄水質合標但市民「不敢喝」

為管理飲用水水質，環境部訂了超過17項的法規標準，包含《飲用水水質標準》、《飲用水水源水質標準》。但河川水質、自來水資訊仍分別由各單位個別監測、公布，民眾不容易取得完整的監測訊息，且每條河川檢驗項目、資料透明度也都不盡相同。

以大台北地區為例，台北自來水事業處除了有各區配水系統供應清水的即時水質監測資料外，也會定期對外公布原水水質的測量結果，除了有法規規定的飲用水水源水質標準大腸桿菌、氨氮等10項應監測項目外，還有額外加驗原水中的腸球菌等38項指標。

相比之下，台灣自來水公司僅公告各淨水場處理後的清水水質，原水水質的監測資料則無統一公布，而是由各區處分散公告，且公告的形式與項目不一。

負責高雄地區供水的第七區管理處網站上並未提供各取水口的原水水質相關資訊，僅在自來水公司的官網上有淨水廠的平均水質資訊。水利署南區水資源分署雖逐月公布抽驗的高屏溪攔河堰水質，但檢驗項目僅有12項，且不包含重金屬、大腸桿菌等項目。

對此，環境部水保司則表示，由於自來水公司是每日取水、每日監測的單位，過去是以水公司的自主水質監測最完整，為提升資訊透明度，環境部正參考美國飲用水水質信賴報告法則，目前正在跟經濟部討論要介接自來水公司的淨水場水質監測資料，預計今年會整合到環境即時通系統，至於取水口原水的水質資料則需再研議，沒有上線的時間。

台灣水資源保育聯盟等環保團體曾在2019年則自行做過全國水質調查，結果顯示無論是原水水質或是清水水質，高雄市雖然符合標準，但都是全國最後一名。前水資源保育聯盟理事長陳椒華就說，雖然合乎標準，但大家都是不敢喝。

劃設保護區難度高，環團建議加強畜牧管理、管制廢汙水排放

「高屏溪下游經過許多人口稠密區，要劃設保護區難度及社會成本非常高，也未必真的能發揮實際水質保護的目的。」李根政建議，政府接下來應該加強在武洛溪及東港溪流域加強畜牧場的管理，透過豬糞尿回收做沼氣發電來減少畜牧場廢汙水流入東港溪及武洛溪，「這不只能改善水質，也能解決當地居民長期承受畜牧場異臭味的問題，改善民眾的生活環境。」

不過，周克任說，實際要在當地推動沼氣發電非常困難，根本沒有養豬業者願意做，連他們推動沼渣沼液回收都費盡功夫，花了十多年才逐步減少沿岸的畜牧廢水問題。

2014年藍色東港溪協會和南水署合作開始推動沿岸的畜牧廢水減汙，最初他們在新埤鄉組成社區聯合巡查隊，「一個人跟養豬場反映可能沒有用，但團結力量大，一群人一起施壓，養豬場才會認真去改善。」周克任說，他們曾在屏東接觸過許多地方人士，後來因為時任新埤鄉鄉長林志成的支持，才有辦法促成社區聯合巡查的工作，確實改善了當地的水汙染。

周克任說，每個鄉鎮的文化情感都不同，2017年在潮州鎮他們就選擇以畜牧業游說的方式，跟業者坐下來談、輔導他們改善，加上當時環境部開始推動沼氣生質能發電，很多大型養豬戶也有意願做，「問題是發電後的沼渣沼液無處可去，雖然可以灌溉，但養豬戶跟農民並不熟悉。」因此他們2020年在竹田鄉、內埔鄉舉辦畜牧場及農戶媒合配對行動，「就像聯誼一樣，幫養豬戶找到需要使用沼渣沼液的農民。」逐步減少畜牧廢水汙染。

柳詩盈說，經過這幾年的推動，東港溪在潮州大橋以上的河川支流水質汙染指標（RPI）已由中度汙染降到未（稍）受汙染，「但潮州大橋以下，確實還有許多汙染仍待改善。」她只要有空就會回去巡視過往輔導改善過後的溪流，確保河川能持續維持清澈的模樣。

周克任也說，高雄市與屏東縣多年來曾多次發生搶水的爭議，而東港溪河川的改善，不僅是影響屏東人的生活環境，更關乎到高雄市的民生與產業用水，因此高雄市也應該投入資源一同合作，「要恢復東港溪水質需要長期持續投入，才不會讓過幾年的成果功虧一簣。」

河流不只是河流，也是一座城市的生命之水，更是一個自然生態系。從山到河，帶來豐沛的水資源，從河到海帶走人類的廢汙水，要汙染一條河很簡單，淨化一條河卻不容易，新竹大埔水庫優養化的問題殷鑑不遠，當鳳山水庫要成為救命之水，更需要正本清源。否則投入再多的淨水設備，恐怕都難以讓民眾對自來水的安心與信心。

【附錄】《報導者》如何套疊取水口、河川圖資與汙染源裁罰紀錄？
1. 由於現有河川圖資無法推估河川上游方位，《報導者》自農業部取得全台河川流域範圍地理圖資後，整合取水口資料，取得河川流域中海拔最低的取水口位置，並篩選海拔在其之上的河川
2. 進一步使用以下條件篩選裁罰紀錄，並人工排除演算法誤抓的淡水河、鳳山溪、高屏溪下游汙染源共118個：
距離上述篩選河川1公里以內
自2021年至今（2026年6月15日抓取，環境部公告最後更新時間2026年6月4日），曾經因為「廢棄物清理法、土壤及地下水汙染整治法或水汙染防治法」有裁罰紀錄（>=1次）
排除0元與4,800元（含）以下情節較輕的裁罰
使用關鍵字：「污染」與「汙染」來篩選裁罰紀錄
3. 共找出684筆裁罰紀錄、381個汙染源