羅世宏專欄：如何理解美國「又」退出UNESCO了
美國國務院日昨逕自宣布，將於2026年底再度退出聯合國教育、科學及文化組織（簡稱：教科文組織或UNESCO）。這是美國歷史上第三次退出該組織，也是川普政府延續「美國優先」政策的最新行動。正如《衛報》報導所稱，這是川普第二任期「全面撤出一系列國際組織」戰略的一部分，包括退出世界衛生組織（WHO）、停止對聯合國巴勒斯坦救援機構（UNRWA）的資助，以及退出聯合國人權理事會。
美國國務院發言人塔米·布魯斯（Tammy Bruce）批評，UNESCO推動覺醒（woke）式的分裂性文化與社會議題，過度聚焦於聯合國永續發展目標，這種全球化的意識形態與美國優先外交背道而馳。白宮副發言人安娜·凱利（Anna Kelly）也宣稱，退出的決定是因為「美國人拒絕支持這些與常識政策背道而馳的議程」。
然而，若回顧美國與UNESCO長達七十年的恩怨史，這次退會絕非偶然，而是美國長期將多邊文化合作政治化的必然結果。
美國態度始終搖擺不定
過去七十年來，美國對UNESCO的態度始終隨著國際局勢與國內政治而搖擺不定，幾次重大退出與重返事件正是這種矛盾的縮影。若這次的退出宣稱於明年底成真，美國前後已經是「三進三出」UNESCO。
第一次退出是正值冷戰高峰期的1984年。雷根政府以UNESCO「管理不善、腐敗及過度親蘇聯」為由，強烈反對其推動的「新世界資訊與傳播秩序」（NWICO），認為該倡議限制新聞自由、服務蘇聯意識形態，因此毅然退出。
2003年美國的重返UNESCO，則是911事件後的外交修補。小布希政府為了挽回伊拉克戰爭與反恐政策所造成的國際形象受損，宣稱UNESCO已完成改革，並藉重返這個多邊文化機構來強化美國的「軟實力」。
第二次退出與中東局勢緊密相關。2011年，UNESCO以107票贊成、14票反對、52票棄權通過接納巴勒斯坦為會員國，美國立即拒繳會費；2017年，川普政府進一步以「反以色列偏見」為由正式退會。
第二次重返（2023年）是地緣政治局勢變動下的務實選擇。當時的拜登政府擔心美國的缺席讓中國在人工智慧倫理、海洋保護及數位教育等新興議題上主導國際規範，因而決定重返。
然而，這次如果確定退出UNESCO，將會是美國歷史上的第三次退出，也再度證明美國政策的搖擺不定。實際上，這延續了「美國優先」、孤立主義的保守邏輯，也正如賓夕法尼亞大學（UPenn）人類學教授林恩·梅斯凱爾（Lynn Meskell）在其書中所批評的──美國長期將UNESCO視為國內政治操作的工具，而非促進國際合作與文化交流的平台。
文化遺產保護的犧牲品
美國拒繳會費的撤資行為，其最大犧牲者是世界文化遺產本身。2011年UNESCO接納巴勒斯坦成為會員國後，美國依據國會1990與1994年的「自動斷金條款」立刻撤資，導致UNESCO財務結構出現嚴重缺口。美國原本每年繳交的會費約佔UNESCO總預算的22%，但因通貨膨脹與其他固定支出壓力，實際造成的財政缺口高達30%。
由於美國長期欠繳教科文組織會費，截至2017年，積欠金額累計超過5.5億美元，迫使UNESCO不得不大幅削減計畫經費。最直接的衝擊落在世界遺產保護上──世界遺產基金的國際援助經費從原本每年數千萬美元縮減至僅400萬美元。這意味著許多衝突地區與緊急修復計畫被迫停擺，甚至無法進行最基本的監測與技術支援。
以巴勒斯坦的巴特爾村（Battir）為例，該地因保存古老的梯田灌溉系統而於2014年被列入世界文化遺產，旨在阻止以色列興建隔離牆。然而，列名後由於經費短缺，相關修復與保護計畫無法順利推進。美國不僅未提供任何援助，還以「程序濫用」為由公開批評UNESCO，導致該地文化遺產保護工作面臨更加孤立的國際處境。
2017年希伯崙舊城列名為「巴勒斯坦世界文化遺產」後，美國與以色列的外交施壓更使得UNESCO幾乎無法派遣專家赴現場執行評估或資助修復工作。由於世界遺產基金經費緊縮，這些文化遺產的保護只能仰賴有限的在地資源，導致保存狀況極為堪慮。
美國若持續任由川普式的民粹與孤立主義主導其國際角色，未來在國際秩序中恐將失去領導地位。（美聯社）
聯合國與各國的反應
這次美國再度宣布退出UNESCO，各國反應（除了以色列之外）可說是一律負評。
秘書長奧德麗·阿祖萊（Audrey Azoulay）對美國決定表達遺憾，強調「這與多邊主義的核心精神背道而馳」，但同時指出該組織「已為美國退出做好準備」，目前美國的會費僅佔UNESCO總預算約8%，財政影響有限。
作為教科文組織總部所在地的法國公開重申支持，強調將繼續全力支持UNESCO在教育、文化遺產保護與人工智慧倫理等領域的工作，並明言「美國的缺席不會削弱法國對該組織的承諾」。中國官媒則刊出署名評論，批評美國此舉「不符合一個負責任大國的態度」，並重申中國將「持續推動多邊文化合作」。
美國國內亦出現嚴厲批評。民主黨籍參議員珍妮·沙欣（Jeanne Shaheen）警告，退出UNESCO是「中國的勝利」，會讓美國喪失在國際規範制定中的領導地位。總部在華府的非政府組織「更美好世界運動」（Better World Campaign）也指出，此舉將衝擊包括大峽谷與自由女神像在內的美國世界遺產管理與觀光利益。
更令人詬病的是，美國一邊對UNESCO撤資，一邊仍試圖影響決策。梅斯凱爾在她的得獎著作中指出，美國在對UNESCO撤資後，仍於2015年競選執委會成員並推動多項世界遺產提名案，是典型的「不付費卻要決策權」。如今，川普的兩度退會強化了美國不負責任的形象，也讓多邊合作的公信力遭受嚴重打擊。
這種單邊作法嚴重削弱UNESCO的公信力，也讓其他國家對多邊合作的信任度降低。對許多發展中國家來說，UNESCO是少數能在國際上發聲的平台，而美國的態度恰好證明「大國可以隨時用錢決定規則」。
美國軟實力的自我閹割
川普政府選擇再度退出，等於主動放棄文化外交的話語權。
美國在二戰後曾是制訂國際規範的領袖，如今卻一次次因短視的國內政治而自我孤立，這不僅損害全球多邊合作，也侵蝕其長久累積的軟實力。拜登政府即曾警告，退出UNESCO只會讓中國等競爭國家主導國際規範，尤其在人工智慧、海洋保護與數位媒體與資訊素養教育（Media and Information literacy, MIL）等領域。
UNESCO自1945年創立以來，一直以「在人的心靈中建立和平的防線」為核心使命。林恩·梅斯凱爾在她的書中寫道：「UNESCO的創建是為了拯救我們免於墜入地獄，但美國卻一次次選擇站在歷史錯誤的一邊」。從冷戰到中東，美國多次以退出作為政治工具，犧牲的卻是UNESCO的公信力，以及那些亟需保護的人類共同遺產。
在全球衝突、氣候變遷危機與文化遺產遭破壞愈演愈烈之際，UNESCO仍是少數以文化、教育與科學促進和平的多邊平台。美國決定再次退出，不只是不負責任與怯懦的歷史倒退，更是對其未來國際影響力與軟實力的再一次自我閹割。美國若持續任由川普式的民粹與孤立主義主導其國際角色，反覆進出國際組織，不僅無法真正「讓美國再次偉大」，更可能在未來的國際秩序中失去領導地位。
※作者為中正大學傳播學系教授