【市場扭曲】罰單成行銷成本？保健食品廣告制度為何讓「說真話的人難生存」？

採訪・撰文＝林玉婷

台灣保健食品產業的研發能量並不薄弱：本土品牌在發酵技術、複方配方、安全性評估甚至臨床試驗上皆具備競爭力。然而，產業普遍反映，真正阻礙創新的並非技術能力，而是廣告與資訊揭露制度逐步累積的「市場扭曲」。當行銷語彙的限制、審查不確定性、成本結構與違規誘因同時存在，市場邏輯便悄悄改變：好的產品說不清楚，不該說的聲量卻最大。

現今台灣保健食品市場表面蓬勃，但在行銷端卻逐漸形成一套既弔詭、也深具破壞性的競爭邏輯「守法者愈來愈不具優勢，不守法者反而更有市場回報」。業界形容，市場正形成一種「罰單成本化」的逆向誘因：規則愈嚴，越刺激部分廠商採取高風險策略，甚至把裁罰視為商品成本的一部分；反之，真正嚴格遵守法規的企業，則被日益提高的不確定性與行政成本壓得無法提升聲量。

罰單「列入預算」成商業模式：短期套利者快速擴張

多位受訪的品牌業者坦言，市場上確實存在「罰單預算化」的操作模式。有些業者會以一家公司推出一款主打商品，在行銷端採取明知具有風險的敘述方式，利用吸睛廣告在短期內衝高銷售額。若遭裁罰，只需將罰鍰視為成本；一旦累積到無法處理，就結束公司，再以新公司重新投入市場。這種輪替式商業架構在中大型電商與特定電視購物供應鏈中已不是秘密。

此模式的邏輯簡單而殘酷：主管機關的裁罰金額難以覆蓋其行銷收益，只要一支違規廣告的銷量足以平衡或超過罰單金額，就具備商業誘因，使部分業者愈來愈大膽操作邊界。

相比之下，願意遵循制度的品牌必須投入多輪法務審查、外部律師溝通，以及地方衛生局反覆詢答。行銷排程動輒因為不確定性重做、延後甚至下架，產生大量沉沒成本。長期下來，「遵守規則」反而使企業更難負擔競爭壓力。許多品牌主管形容，市場正在變成一種「高違規者聲量高、低違規者被迫沉默」的生態。

守法業者憂心：劣幣驅逐良幣的跡象越來越明顯

某具規模的本土品牌主管指出，他們已多年不再製作需要大量資訊呈現的長版電視廣告，因為在現行制度下，資訊越清楚、素材越豐富，越容易被挑出疑義。反而越是模糊、越是輕量的廣告，更能安全上架。

另一位企業主管則表示，公司曾在一年內遇到三位不同承辦人，就同一支素材給出合規、不合規需全改、改回原文案的不同結論。這種高度不確定性，是他們選擇全面保守、放棄更具資訊含量素材的主因。

因此，在市場層面，合法企業正在面對兩層壓力：一是「成本壓力」，一次次修改素材、審查流程與停播風險累積大量支出；二是「競爭壓力」，違規業者以更聳動語彙強奪市場注意力，在短期內快速擴張。

業者的共同憂慮並不難理解：若制度無法排除短期套利者，投入研發、重視法務、希望建立長期品牌的人反而被排擠在市場舞台之外，最終只會留下聲量最大、風險最高的玩家。

主管機關的反制：強化裁罰基準、提高累犯成本

面對罰單被「成本化」的市場現象，主管機關不是不知道，已啟動強化措施。2024年1月31日正式發布的《食品安全衛生管理法第45條規定廣告處理原則》修正版本最為關鍵，修法核心精神是將過往「單次裁罰」的模式調整為「累犯加重機制」，以避免企業以「罰一次就結束」的方式換取商業利益。

重點包括：

1、累犯加重機制：同一行為重複違規者，罰鍰將逐次提高。

2、故意性判定：若有明確證據顯示企業刻意以擦邊球模式規避法規，罰鍰將再加重。

3、危害程度加成：若廣告行為可能造成消費者重大誤信，裁罰基準將大幅提高。

此外，有鑒於《衛星廣播電視法》第36條未明確限制單則廣告播送時間，但衛生福利部食品藥物管理署（簡稱食藥署）根據2022年的監看數據顯示，違規食品電視廣告播送總時間有逐漸增加的趨勢，加上代言人的推波助瀾，更易使民眾陷入錯誤判斷。因此，「違害程度（C）」部分，如果違規情狀「於全國性電視頻道或購物頻道播送，播送總時間60秒以上」、「聘請專業人士（機構）或知名公眾人物薦證或代言；內容刊播產品使用前後比較圖、人體器官組織示意圖或誇張科學數據」等，每播放一次皆各算加權一次。

食藥署企劃及科技管理組簡任視察謝碧蓮及台北市政府衛生局食品藥物管理科科長林冠蓁皆指出，對於累犯、故意性違規與具高度危害性的廣告內容，執法端已採更高強度的裁量方式，包括重複查核、加重罰鍰與要求企業限期改善。地方政府也增加主動稽查比例，並透過跨縣市聯合稽查提升執法一致性，避免部分縣市成為「規避裁罰的避風港」。

台北市衛生局進一步說明，已針對「公司輪替」型態的惡意業者加強查核，從廣告代理與代操、關係企業等層面追查行為模式，以判定是否具備蓄意規避行政責任情形。

目前主管機關的策略，是希望透過提高違規成本，使「罰單當預算」逐漸變成不划算的行為；同時增加市場對「幽靈公司式操作」的查核強度，以阻斷短期套利者的營運模式。

制度強化仍在路上：市場扭曲的根本尚未解除

儘管主管機關已開始修補制度漏洞，但從業者反映可看出，市場扭曲現象仍未真正緩解。部分業者在採訪中坦言，即便最新裁罰原則已將累犯罰鍰拉高，仍有廠商「押短期高收益」，願意承擔更高風險。

另一方面，由於審查仍仰賴文字與脈絡解讀，合法企業依舊面臨不確定性，使得推動「資訊含量高的合規素材」依然困難。在這種雙向壓力下，產業端的調適方式仍偏向降低敘事密度、減少說明，以及避免在廣告中呈現機制或研究細節。

從主管機關的角度，新規範希望強化威嚇效果；從業界的角度，市場扭曲已發展成多年累積的結構性問題，短期難以逆轉。兩者交會之處，正是目前台灣保健食品市場最矛盾的情境：制度愈嚴，反而愈鼓勵高風險業者；制度愈想保護消費者，真正的資訊卻愈少。

當制度環境無法保護守法者 整體競爭力就會倒退

台灣保健食品產業並不缺創新者，也不缺投入科學研究的品牌。市場真正缺乏的，是能讓「遵守規則」成為商業優勢的制度環境。

當罰單被視為行銷成本、當公司輪替成為可行策略、當資訊密度越高的廣告越不受鼓勵、當守法者被迫收斂到無法發聲的地步，整體市場便已朝向劣幣驅逐良幣的方向前進。

主管機關雖已開始強化裁罰機制、提高累犯成本，努力補漏洞，但若市場的獎勵機制仍持續倒置，扭曲現象仍會蔓延。這場結構性的扭曲，若無法被持續修正，將會是影響產業未來10年的真正變數。

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審稿編輯：童儀展

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