「小地主大佃農」15年驚傳退場，資源轉向集團契作、雜糧，青農憂消滅水稻、向大資本傾斜
推動 15 年的「小地主大佃農」政策，正走到關鍵轉折。過往政府透過租金補貼極多項支持，鼓勵老農釋出土地，讓青農得以承租零碎農地擴大經營，至今已培養近 4 千戶專業大農，成為台灣農業規模化與世代交替的重要支柱。
這項曾被視為重要政績的政策如今可能退場，未來資源將轉向「集團契作」與「雜糧轉作」，亦即原扶植青農「自己當頭家」，轉為扶植大型糧商、合作社等契作營運主體。除了農民的自主性將大幅改變，嘉南平原的稻作文化恐也將受到重大衝擊。
小地主大佃農政策，鼓勵上千位青農返鄉從農
現年 45 歲的胡育旗，被熟悉的青農喚為「旗哥」。他原本在竹南科技產業任職，2011 年返鄉協助父親打理育苗場。當時「小地主大佃農」政策剛推出，政府大力鼓勵青農返鄉承租土地，將老農零散耕作的農地整合成具經濟規模的專業農場。胡育旗也將自己的黃金15年，投入這場浪潮。
在政策推出之前，青農即使想務農，卻苦於無地可耕。小地主大佃農政策推出後，政府鼓勵老農釋出土地，交給青農規模化經營，並提供每公頃每期作 2 萬元的租金補助，讓老農有收入、青農減少負擔。
該政策效果卓著，從 2010 年開辦第一年「大佃農」獎勵 703 戶、總面積 5,649 公頃，15 年後的 2025 年，大專業農戶數已達 3,842 戶，經營總面積達 2萬 4788 公頃，整合零碎地主超過7.2萬戶。該項政策為台灣培養了重要的專業農業戶，也有效緩解了耕地零碎、休耕與農村高齡化問題，也讓嘉南平原維持大面稻作的文化地景。
政策2029年恐退場，轉推集團契作、雜糧轉作
小地主大佃農政策推動15年來，讓嘉南水稻產區蓬勃發展，但這項成功卻也埋下今日政策喊停的伏筆。在國人飲食習慣改變、貿易談判進口稻米壓力，以及「農工水資源相爭」等因素影響之下推出「稻作四選三」、「大區輪作」等措施，節水與輔導轉作等抑制水稻產業措施，成了政府不敢名言卻積極推動的方向。
在各項因素牽動下，農糧署規劃於 2029 年終止小地主大佃農租地的租金補貼，青農認為政策資源將轉移至「集團契作」與「轉作雜糧」，原本租地大規模種植的青農老闆們，恐「降級」成了大糧商的契作戶，並將導引大面積的水稻產業，轉向雜糧耕作。
青農：政策轉向雜糧，讓農民從「自主經營者」變成「代工生產者」
面對巨大的的政策轉折，胡育旗指出，這項改變，將實質弱化個別農戶的自主性與嘉南平原的水稻產業鏈。
胡育旗分析，過去租金補貼是直接進到農民口袋，農民對土地利用、作物品種及銷售模式保有自主權；未來若將政策補貼綁在集團契作與糧商端，農民的議價籌碼將大幅流失。胡育旗直言，當品種、生產規格、交貨時程到收購價格全由收購端主導，農民將從「自主經營者」淪為承擔各項管理約束的「代工生產者」。
胡育旗強調，台灣農業確實面臨土地零碎、人口老化、缺工與規模不足等瓶頸，但過去 16 年政策好不容易吸引一批青年返鄉立足；未來若為了便於行政管理而一味推動集團化，市場話語權將完全倒向收購方。
「糧商『穩贏不輸』，胡育旗表示，契作即便訂有保底價，一旦遇上天災或品質爭議，風險仍由農民承擔。」當糧商與合作社進一步向上游整合育苗與代耕體系，將造成大者恆大，缺乏談判籌碼的個別小農與青農最終恐被迫退出農業。
「農工爭水」為政策推力之一，雜糧轉作配套失衡
胡育旗進一步點出，小地主大佃農政策轉折，關鍵因素包含近年的「水資源競爭」。嘉南大圳灌溉嘉南平原，為台灣核心糧倉，然而近年南部科學園區、嘉義科學園區等高科技聚落相繼擴建，「每遇乾旱就犧牲農業」農工爭水越演越烈，逼得依賴專業化、規模化稻作的青農，幾乎已看不到未來。
胡育旗認為，政策轉向要求水稻轉往雜糧耕作，表面上是替代進口，實質上是為節省灌溉用水。他並質疑，部分轉作雜糧田區管理不善、甚至未達採收標準，卻仍能藉查驗過關領取獎勵金，無助於厚植實體產業競爭力，罔顧水稻是扎實供應國人主食、支撐糧食自主安全的基石。
胡育旗也認為，轉作雜糧若要具備經濟效益，耕作門檻至少需 20 甲以上，且必須投入大量資金購置自動化採收農機，此非一般中小型農戶所能負擔。胡育旗呼籲，稻米產業政策固然應引導產量轉向品質、走向精緻化，但不應在轉型過程中剝奪專業青農的生存空間，反而將資源過度傾斜給大型資本。
節水、輪作衝擊產銷平衡，灌區旱作面臨滲水困境
嘉南灌區青農阿康（化名）同樣透過「小地主大佃農」政策承租農地進行機械化耕作。他以收益結構指出，在氣候平順下，水稻每分地年產值約 1 萬元，耕作 5 甲地年收益約 50 萬元，足以維持一家生計；反觀轉作玉米等雜糧，若未自備機械而需仰賴代耕與雇工，每分地利潤僅剩 1,000 至 2,000 元，必須擴大經營至數十公頃以上方能維生。
阿康試算，一處 100 甲的農地原本可維繫 20 戶專業水稻農的生計；若全面轉作高度機械化的雜糧，經營主體可能驟減至 5 戶，嚴重壓縮農村就業機會。他認為，嘉南平原具備完善的灌排水利設施，應當致力發展精緻與高品質水稻；雜糧推廣應以沿海缺乏灌溉系統的非灌區為主，而非要求水庫灌區改種旱作。
「灌區四周皆是水田，水自然會滲透到鄰近旱田導致作物受潮受損，在灌區推旱作根本是本末倒置。」阿康表示，近年政府同步推動「稻作四選三」、「大區輪作」、縮減大佃農租補並力推轉作，多重節水措施層層疊加，已讓專業稻農對產業前景深感迷茫。
農糧署回應：現行計畫執行至 118 年，後續滾動檢討
針對大佃農租金補貼退場與轉作政策爭議，農糧署提供書面說明指出，現行政策預算編列至 2029年為止。對於 2030 年以後是否續編承租農地租金補貼，農糧署未明確表態是否直接取消，僅表示後續將依新推動之計畫內容辦理，期間會持續廣納各界意見進行滾動式檢討。
農業學者：專業農扶助與集團契作應並行不悖
暨南國際大學智慧暨永續農業學程副教授蔡培慧表示，「小地主大佃農」政策多年來成功引導一批青農返鄉立足，政府對這群專業耕作者的支持政策不應中斷，預算規模甚至應予調升。她強調，台灣農地所有權零碎分散，多數地主持分僅在一至二分地之間，必須仰賴專業佃農長期承租整合，農地才能發揮完整生產效益。
蔡培慧認為，推行集團化契作與補貼專業佃農租金兩者並不衝突，以當前國家財政體質，應有充裕資源雙軌並行。她指出，農業兼具糧食生產與國土生態保育功能，政府預算不該任意挪移；推廣雜糧替代進口的方向雖然正確，但策略上應優先鎖定沿海缺水區或非灌區，因地制宜。
針對農工爭水矛盾，蔡培慧指出，依據《水利法》規定之用水順序，民生與農業用水均優先於工業用水。高科技產業應優先承擔自主調水責任，例如擴大廢水循環再利用或提高海水淡化使用比例，政府亦可透過人工湖蓄水調節；若旱象嚴峻不得不實施農業停灌，則應編列專項綠色補償機制，全額彌補農民因停灌休耕蒙受的勞動損失，而非由農民單方面承受水資源調度的代價。
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