沈榮欽專欄：川普為何對加拿大發動貿易戰
川普一上任，就將關稅戰矛頭對準墨西哥、加拿大和中國，其中墨西哥25%，加拿大非能源商品25%、能源商品10%，中國加徵10%，原因是墨加兩國未能管控邊境，讓非法移民與芬太尼毒品進入美國，中國則是製造芬太尼與提供原料。
加拿大總理杜魯道（Justin Trudeau）立刻回應，表示將對價值 1,065 億美元的美國商品加徵 25% 關稅。墨西哥總統薛恩鮑姆（Claudia Sheinbaum）也表示將準備關稅與非關稅兩種方式回擊。不料川普與兩國領袖溝通後，加墨做出讓步，各承諾派遣1萬名人員加強邊境管制與毒品查緝，加拿大將販毒集團列為恐怖組織，換取關稅暫緩30天生效。
中國除了表示將在世界貿易組織（WTO）對美國提起訴訟之外，還對美國煤炭和液化天然氣產品加徵15%的關稅，對美國的原油、農業機械和大排量汽車加徵10%關稅，管制稀有金屬出口，並對谷歌（Google）發動反壟斷調查。
除了中國不令人意外，很多人對川普將加拿大與墨西哥列入第一波關稅戰對象感到不解。其實這符合川普的做事程序。川普第一任總統任內，首次發動關稅戰的對象是全世界對美國出口鋼鐵和鋁的國家，分別課徵25%和10%關稅，加拿大和墨西哥雖然因為談判《北美自由貿易協定》短暫獲得豁免，但很快就取消豁免。之後才拿中國開刀，發動貿易戰。當時加國總理也是杜魯道，同樣對價值166億加元的美國商品課徵報復性關稅。川普第二任的行為與第一任如出一轍，難怪加墨兩國人民都有似曾相識之感。不過前次是針對鋼鐵和鋁，這次則是全面加徵關稅，要比上次嚴重得多。
整件事情最令人不解的是，為何加拿大被川普列入關稅制裁對象。鑑於各種假訊息氾濫，以下我將先澄清錯誤資訊，許多源頭可以追溯到川普。不過川普一向有誇大數據的問題，有時是為了增加談判的籌碼，有時是錯誤引用數據，因此不用過度在意川普數據的錯誤，可以直接評估他可能的意圖。
一，關稅作為減少芬太尼與非法移民的手段
川普宣布對加拿大與墨西哥課徵懲罰性關稅時，表示這是因為兩國邊境防守不力，讓毒品芬太尼與非法移民進入美國，防堵兩者是他的政見，因此對兩國祭出25%關稅。
川普這種非典型關稅戰的做法，源自他對關稅的特殊偏好。和傳統將關稅視為貿易衝突工具的做法不同，川普將關稅作為達成經濟、政治與外交目的的萬靈丹，除了解決貿易赤字之外，還包括減少毒品走私與非法移民、振興美國製造，避免洗產地、對抗中國不公平貿易、保護國家安全、減少對外依賴、增加貿易談判籌碼，以及選舉考量等目的。
川普在就職日宣稱芬太尼每年殺害25萬到30萬名美國人，白宮發言人李威特（Karoline Leavitt）隨即在記者會上宣稱上千萬美國人因芬太尼而亡。這些數字都過於誇大，美國芬太尼受害最多的2022-23年，共有11萬4千名美國人身亡，然後便下降。儘管數字不正確，但是芬太尼的確對美國人的健康與生命造成重大傷害。
加拿大總理杜魯道堅稱走私進美國的芬太尼僅有不到1%來自加拿大，因此川普以此為由發動關稅戰毫無道理。
事實證明，杜魯道的說法沒錯。加拿大警方的確查出本土製造的芬太尼，而且多為黑幫控制。但是美國同樣有黑幫生產少量芬太尼，兩者並無太大差異；美國芬太尼主要來自美墨邊境。根據美國海關及邊境保護局的資料，2024年，美墨邊境查獲的芬太尼數量約 21,100 磅，相較之下，美加邊境僅查獲了43磅芬太尼。
雖然製造芬太尼的原料主要來自中國，但是從中國直接走私至美國的芬太尼數量，反而遠不如過境墨西哥進入美國者。過去三年，美國沿海和內陸地區（主要來自中國，也有少數來自印度等其他國家）查獲芬太尼共 1,583 磅，比美墨邊境少了 10 倍以上，但仍是加拿大緝獲量的 25 倍以上。因此以芬太尼為由對加拿大課徵關稅缺乏堅實證據。
加拿大是美國第二大貿易夥伴，從比例上來看，美國對加拿大的貿易赤字其實很低。（美聯社）
至於非法移民，同樣根據美國海關及邊境保護局的資料，2024 年有將近20萬（198,929） 名非法移民企圖越過美加邊境進入美國，較前一年的189,402 人略高。
但是和美墨邊境相較，北方猶如小巫見大巫。2024 年，美墨邊境共有 213.5 萬名非法移民，是加拿大的 11 倍以上。換句話說，一個月從墨西哥入境的非法移民數量，幾乎和一整年從加拿大入境的人數一樣多。
無論是芬太尼或非法移民，加拿大和墨西哥都不在一個數量級，難怪加國總理杜魯道要為此叫屈。不過在另一方面，一年20萬非法移民雖然遠不及墨西哥，但依舊是個問題。但是因為美加邊境漫長，加國政府對於邊境管制一向較為鬆散，直到本次川普以關稅威脅，加國政府才同意派遣1萬名人員加強邊境管制與毒品查緝，並將販毒集團列為恐怖組織，可說川普仍舊透過關稅達成其目的。
二，關稅作為解決貿易赤字的手段
川普在宣布暫緩實施對加拿大加徵關稅時，特別提到他認為需要和加拿大達成新的經濟協議，否則難以結束關稅戰。川普表示「因為加拿大從美國佔了太多便宜，美國每年向加拿大補貼2,000億美元」，後來他將數字改為每年1,000億至2,000億美元。不清楚川普所謂的1,000億至2,000億美元補貼從何而來，不過這個數字肯定是錯誤的。
即使將貿易逆差視為「補貼」，2024年美國對加拿大逆差也不過450億美元，在美國貿易赤字榜排名第9，約為中國的八分之一、墨西哥的五分之一，僅佔美國整體貿易逆差的4%。而且因為美國在銀行、音樂、影視及智慧財產權上具有優勢，所以在服貿上對加拿大有105億美元順差。
而且美國與加拿大的貿易條件時有改變，並非美國一直對加拿大逆差，從2016年至2020年期間，美國對加拿大的每年順差約為200億美元。
加拿大是美國第二大貿易夥伴，從比例上來看，美國對加拿大的貿易赤字其實很低。如果以貿易赤字為準的話，命列前茅的中國、墨西哥、德國、台灣、日本等國，比加拿大更有資格成為貿易戰的目標。其中台灣名列第四，而且在前十名國家中，去年對美順差成長率第一，受到關稅報復的機率不可小覷。
檢視加拿大對美國的出口產業，最多的是石油、天然氣、電力等能源商品，佔整體出口的三分之一。如果不算能源，反而變成美國對加拿大享有貿易順差450億美元。
其實加拿大是美國最大的石油與天然氣供應國，對美國能源十分重要。（美聯社）
川普表示美國不需要加拿大的能源，因為美國能源更多。但其實加拿大是美國最大的石油與天然氣供應國，對美國能源十分重要。例如美國戰略石油儲備主要由常規原油組成，其中很大一部分來自加拿大。可以填補這一缺口的國家是委內瑞拉與墨西哥，但是委內瑞拉正被美國制裁中，除非解除制裁，否則美國無法自委內瑞拉購買原油。而鑑於墨西哥已經享有對美國第二大貿易順差，如果美國棄加拿大轉向墨西哥購買原油，反而使其超越中國，成為對美貿易逆差第一名。
除了石油與天然氣之外，加拿大也向美國出口電力。2023年，加國安大略省向150萬個美國家庭供應電力，是密西根州、明尼蘇達州和紐約州的主要電力進口來源。正在競選自由黨黨魁的前加拿大與英格蘭央行總裁Mark Carney 建議先對美國斷電，再考慮其他能源報復政策，安省省長未對此表示意見，但是以出口石油、天然氣和鈾礦著稱的亞伯達省和薩克撤溫省反對。
因此儘管川普口頭上宣稱不需要加拿大的能源，但恐怕實際上對加拿大能源重要性心知肚明，或許正是因為如此，所以只加徵能源10%關稅，比其他商品的25%關稅要低上許多。
總之，以貿易逆差為由，率先對僅佔4％逆差的加拿大開刀，很難說得過去，這恐怕和川普在第一時間表示「美國每年向加拿大補貼2,000億美元」的錯誤認知有關。
三，關稅作為振興美國製造的手段
貿易逆差之外，川普經常提及關稅戰的另一個理由是振興美國製造業，例如他對加拿大出口汽車到美國表示不滿：「加拿大生產了美國20%的汽車。我們不需要，我寧願在底特律或南卡羅納州生產。」
同樣的，川普在這裡再度誇大數字：事實上加拿大生產的汽車僅佔美國的8-9%，川普多說了一倍不只。而且更重要的是，以汽車與零件而言，美國相對加拿大是淨出口國，也就是美國賣給加拿大的價值，要超過從加拿大進口的。這或許就是為何川普在這裡不談美國對加拿大的汽車貿易順差，而說要取消進口的加拿大汽車，復興美國汽車產業。卻不知真的停止美加汽車貿易的話，美國汽車產業將受害更嚴重，消費者必須付出更高的價格，估計每輛車的平均售價會增加3,000美元。
二次大戰後，隨著需求快速增加，汽車產業成為北美最大的產業，也引發美國與加拿大之間的貿易摩擦不斷，從1965年《美加汽車協定》到1989年《美加自由貿易協定》，都試圖解決這個問題，最後造成美加汽車產業高度整合。之後墨西哥汽車產業也逐漸興起，到了1994年生效的《北美自由貿易協定》，變成美加墨三國汽車產業高度整合的程度，比北美其他任何一個產業都高；其所佔的比例，也比區域內任何製造業都大。
《北美自由貿易協定》簽訂之初，美國曾經擔心，因為和墨西哥的經濟發展差距太大，墨西哥的勞動力與土地等成本帶低，所以包括汽車業在內的製造業都會流向墨西哥。不過事後證明，這項並不完全正確，的確墨西哥增加的製造業比重最高，但流向墨西哥的多是勞力較密集的傳統製造業，美國依舊在技術與資本密集的製造業保有強大的競爭力。真正發生的是專業分工與產業內貿易，也就是美加墨三國已經形成高度複雜、彼此精密分工，卻又相互依賴的汽車供應網路。現在無論是在美國或是加拿大生產一輛汽車，其零件要跨越三國邊境多達 7 至 8 次。2024年，美國約13%的進口汽車零件來自加拿大，約42％來自墨西哥。
在這種情形下，正如卡托研究所（Cato Institute）的Scott Lincicome所說「數據顯示，隨著汽車進口零件增加，美國汽車業的產值也會增加」。德州、俄亥俄州、伊利諾州和密西根州的數千個高薪汽車工作機會的競爭力就歸功於這個生產系統，這些工作嚴重依賴墨西哥和加拿大的供應商。
其實川普所謂的「製造業回流美國」，在此很大一部分是假議題。因為很多製造在美國已經沒有比較優勢了，美國課徵關稅，墨西哥大部分的傳統製造也不會流向美國。加拿大更是如此，事實上，美國製造業比加拿大強得多，美國對加拿大是製造商品順差國家，關稅無法令加拿大製造業流向美國。而且美國真正在發展的是「先進製造」（advanced manufacturing），而不是傳統製造。加拿大本身十分缺乏先進製造，無論是否施加關稅，都無法生出先進製造流到美國。
四，關稅作為避免洗產地的手段
川普對加拿大課徵關稅的另一個可能目的，在於避免以中國為首的企業，透過洗產地的方式，將商品賣到美國。
一般而言，洗產地有兩種常見的方式。第一種是中國製產品透過加拿大與墨西哥進美國，尤其是電商的商品，通常整個貨櫃運到加拿大與墨西哥，再利用美國單筆 800 美金不用申報的規定進美國。電商利用這個規定大舉進入美國，數量也不斷激增，至 2024 年已高達 13.6 億件包裹毋須申報，創下歷史新高，其中估計至少半數以上來自中國。
為了杜絕洗產地歪風，川普政府已經取消郵購 800 美金以下不用申報的規定，凡是來自中國的商品要加徵 10% 關稅，這對中國電商 Temu、Shein 以及 AliExpress 造成重大打擊。現在更傳出美方正在調查Temu和Shein的商品是否涉及違反新疆強制勞動的規定，若屬實可能會遭到進一步制裁。
第二種方式中國投資在加拿大和墨西哥設廠，從中國進口原料、零件或半成品，在當地組裝後，洗產地成墨西哥製造賣到美國。中國對墨西哥的外人直接投資 （FDI ）在 2018 年僅有 2.67 億美元，到了 2023 年，已經增加 56 億美元，創下歷史新高；同時中國和墨西哥的貿易額也節節高升。
和電商洗產地的方式不同，這裡因為中國企業不僅投資繳稅，而且雇用墨西哥人組裝降低失業率，因此墨西哥政府樂見這種發展。相較之下，中國對加拿大的投資自2019年孟晚舟事件達到140億美元高峰後就逐漸降低，2023年僅剩下106億美元，而且大多屬於追求能源或技術型投資，較少組裝洗產地類的投資，因為加拿大的生產成本超過墨西哥太多，加上對勞動與環境的嚴格管制，讓加拿大難以成為洗產地的良好地點。
川普若對加墨課徵 25% 關稅，會減少墨西哥洗產地的情形，不過因為不是對「中國成分」課稅，所以其他非洗產地的企業也會受到影響。至於對加拿大的關稅，就很難想像與組裝類的洗產地有關了。
加拿大經濟體量遠小於美國，依賴美國的程度超過美國依賴加拿大的程度，但是真正發動貿易戰，必定兩敗俱傷——即使加拿大受到傷害的程度會遠超過美國。（美聯社）
從此可以看出，川普對加拿大課徵關稅的目的，除了歪打正著的邊境管制之外，大多是源於錯誤的認知與難以達成的效果。而且加拿大雖然是美國第二大貿易夥伴，卻是美國全世界最大的出口市場，因為第一大貿易夥伴對美國享有巨大貿易逆差。當然因為加拿大經濟體量遠小於美國，依賴美國的程度超過美國依賴加拿大的程度，但是真正發動貿易戰，必定兩敗俱傷——即使加拿大受到傷害的程度會遠超過美國。
※作者為台大機械系、政大企研所畢業，於法國INSEAD取得博士學位。現為加拿大約克大學副教授。