歐盟計畫2050年使歐洲達到「碳中和」 農業補貼卻被批有違飲食轉型與永續目標？

撰文=編輯部

根據《自然食品》（Nature Food）期刊2024年4月1日刊登的最新研究，荷蘭萊頓大學（Leiden University）環境科學研究所研究團隊指出，歐盟投入畜牧業的資金補貼是植物耕作的4倍，使得環境污染性高、永續性低的飲食在政策影響下變得較為便宜，無益於永續發展目標與淨零排放的實現。

歐盟的「共同農業政策」（Common Agricultural Policy，簡稱CAP）占歐盟總預算的最大開支（約30%），希望透過補貼農民來鼓勵農業的綠化和永續轉型，政策內容包括減少農藥使用、在水土保持區保留4%非生產性土地、自願性有機耕作、碳儲存等作法。然而，CAP對於轉變農業體系卻缺乏長遠的策略規劃。根據佔地面積分配補貼的制度設計，使補貼不平衡地流向佔地面積更大的畜牧業，變相支持了動物產品的生產，有違全球環保共識中，大幅減少畜牧業、並實現「淨零排放」的永續目標。

2024年3月26日，在比利時布魯塞爾舉行的歐盟農業部長會議當天，許多農民駕駛著拖拉機並發起了一場抗議活動，對共同農業政策下造成的價格壓力、稅收和環保管制表達不滿。

歐盟2050年的「碳中和」目標事與願違？

該研究採用共同農業政策的補貼記錄與計算食品流向的學術資料庫（FABIO，Food and Agriculture Biomass Input–Output database）更新至2013年的數據分析，並指出歐盟透過共同農業政策向農民提供的公共資金，在2013年度有82%都流向了生產過程對環境有害的動物產品。將動物飼料納入計算後，生產每公斤牛肉所包含的補貼共增加了1倍，從0.71歐元（約24.7元新台幣）增加到1.42歐元（約49.4元新台幣），而牛肉是對環境負載力影響最大的農畜產品。

儘管歐盟計劃在2050年使歐洲成為第一個「碳中和」的大陸，卻有將近3分之1的預算都用於實際上大幅流向生產動物產品的CAP補貼。該研究共同作者之一的荷蘭萊頓大學環境變化研究員貝倫斯（Paul Behrens）說：「絕大多數的資金都流向了讓我們的環境走向邊緣的產品。」

根據荷蘭萊頓大學研究，歐盟透過共同農業政策向農民提供的公共資金，在2013年度有82%都流向了生產過程對環境有害的動物產品。將動物飼料納入計算後，生產每公斤牛肉所包含的補貼共增加了1倍，而牛肉是對環境負載力影響最大的農畜產品。（圖片來源：green queen）

共同農業政策的補貼方案對飲食轉型產生反效果

研究人員發現，這種根據「佔地面積」支付資金的補貼方案，對於飲食轉型產生了反面效果：因為飼養牲畜佔用的空間比植物多，而且還將本可以直接供人類食用的作物，當作餵食牲畜的飼料，是缺乏資源利用效率的做法。為了生產相同量的蛋白質，養殖牛肉需要消耗比種植堅果多20倍、比穀物多35倍的土地。貝倫斯表示，政治上的慣性意味著歐盟在面對環境危機時，仍然維持著這種促使著最壞情況發生的體系。

為計算歐盟對生產動物產品的支持程度，研究人員將FABIO資料庫數據進行交叉分析，並以該學術資料庫的最新更新年份——2013年為追蹤時間，來追溯供應鏈中的公共資金流向。雖然從那時之後，共同農業政策雖然已經進行了2次改革，但用於「歐盟境內植物產品」的補貼以及對「出口動物產品」的補貼，兩者在金流上並無顯著差異，凸顯了CAP政策中補貼優先順序的錯置。

此外，研究人員還發現，有12%的補貼用於出口到歐盟以外國家的產品中，且主要是出口到中高收入國家，顯示補貼政策中出現了未預期效果，和原先創立補貼時所設定「支持歐盟境內糧食安全」的目標有所偏離。

批評：研究時效性逾期、過於簡化經濟機制

對於該篇研究，有些專家對實際流向補助生產動物產品的補貼規模估計值持保留態度。

例如，未參與該研究的農業經濟學家弗洛因德（Florian Freund）便指出了研究限制。他表示，自從萊頓大學研究團隊的研究時間範圍2013年以來至今，許多事情已經有所變化。他在2022年與其他學者共同撰寫了一份研究，並使用經濟合作暨發展組織（OECD）的資料庫來進行分析。該資料庫雖然比萊頓大學的研究中所使用的資料庫完整度更低，但年份也更晚近。該份研究顯示，多數補貼並未支持當前亟需的健康和可持續飲食轉型，並發現歐盟的CAP補貼中，流向生產動物產品的比例約為50%，而非萊頓大學研究團隊所宣稱的82%。

對此，萊頓大學研究團隊也有在研究中表明，其對「用於補助動物產品的CAP比例」的估算結果之所以高於其他使用OECD數據所得估計值的可能原因：這可能是OECD的數據中省略了一些放牧和飼料作物的計算所致。

對於萊頓大學研究團隊的研究結果，都柏林三一學院榮譽退休歐洲農業政策教授馬修斯（Alan Matthews）則表示，該研究過於簡化了正在發生的經濟機制。他指出，該研究隱含了「補貼能完全反映在商品交易價格中」的假設，而這一點「遠非事實」：因為CAP補貼為市場中介的角色，補貼並不會直接作用在最終端的消費者身上，因此不會直接影響供需和價格變動。且即使CAP補貼導致了農產品的生產成本下降，但市場競爭也會影響最終的商品價格，所以CAP補貼並不能完全反映在價格中。

經濟與永續發展的平衡蹺蹺板

儘管存在著研究上的瑕疵，但整體而言，萊頓大學研究團隊揭發歐盟CAP政策漏洞的研究結果仍是重要的，指出了CAP的實際流向和永續減碳目標相抵觸的事實，可促使歐盟正視制度問題，並重新審視與修正改革方向，以校正回歸至碳中和目標的正軌上。

共同農業政策的原意是要透過補貼農民來鼓勵農業的綠化和永續轉型，然而，政策的推動有些操之過急，也忽略了在疆域廣大的歐盟地區內，各地的農業發展在生態條件、制度與生產歷史等方面的地方差異，因此反而招來了法國、義大利、波蘭、西班牙等8國農民憤怒的抗議。

在壓力之下，歐盟因此減緩了幾項綠色政策的實施，同意放寬和推遲原政策中，農民必須達到的一些環境條件才能獲得補貼的標準。對此，倡議者也呼籲，歐盟應在不削減農民獲得的總補貼額的情況下，在轉型過渡時期提供農民所需的支持，並同時對共同農業補貼政策增訂更多環保約束。

有鑒於動物養殖是全球野生動物加速死亡的主要原因之一，且在導致地球變暖、加劇極端氣候的污染物來源中占12%～20%，歐盟在最新的2023～2027年改革中，已決定將4分之1的直接共同農業資金用於「生態計劃」，以提供農民作爲環境友善耕作的鼓勵措施。牛津大學環境變化研究所的研究員斯普林曼（Marco Springmann）表示，健康和可持續性的飲食模式轉向不只是針對消費大眾的推動趨勢，也必須適用於生產食品的農民身上。他說：「為他們提供正確的支持，對於人類和地球的公正轉型都至關重要。」

審稿編輯：林玉婷

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