張佑宗專欄：台灣應採「美國式」總統國情咨文

最近幾天，台灣政壇掀起一波關於「總統國情咨文」的討論。國民黨立院總召傅崐萁認為，我們希望賴清德總統能夠到立法院，有問有答、一問一答，我們會以最高禮遇迎接賴總統到立法院國情諮詢並備質詢。媒體人黃暐翰則不同意這個看法，提出「先報告、後建言、再回答」的建議。面對這種高度敏感性的制度爭議，我們最重要的是釐清「總統國情咨文」制度本質？它在美國如何運作？又如何在台灣現行的半總統制架構下，找到一個既能回應民主期待、又不破壞權力制衡的憲政慣例。

美國的案例分析

美國憲法並沒有規範總統必須親自到國會報告，但明文要求：總統應定期向國會提供國情資訊（Information of the State of the Union），並提出必要與適當的建議（recommendations）。在美國，總統並沒有法案的提案權，「總統國情咨文」是讓總統對國會具有政策倡議權（recommendation power）的作法。依照憲政慣例，總統可以親自到國會演說（oral address），也可以提交書面訊息（written message）。這種慣例類似英國國王的「開議文告」（Speech from the Throne）。「開議文告」是英國國會新會期開始時，由國王在上議院（House of Lords）宣讀的政府施政方針演說。雖然由君主親自宣讀，但演講稿完全由政府起草，本質上就是執政黨的政策宣示，而非國王的個人政治立場。

美國承襲這項傳統，但因為是共和制，所以有所修正。就美國憲政經驗來說，「總統國情咨文」是試圖「擴張總統立法主導權」，讓總統有機會以「全國民意」，施壓國會進行立法的政治表演舞台。因次，就本質上來說，美國國情咨文是一場單向報告：總統向國會與人民宣示國家未來方向，但國會不能當場提出問題，更不會質詢總統。美國為典型的總統制，行政與立法分立，總統不需對國會負責，國會也不能逼問總統，質詢制度存在於英國等內閣制國家。在美國，總統是獨立的政治力量，只有透過選舉與國會彈劾進行問責，而非議會質詢。若不理解這一點，便無法理解美國國情咨文的制度演變。總之，國情咨文不是內閣制的問責制度，而是總提供資訊、政策倡議與政治動員的平台。

台灣可能的作法

台灣採行的是「半總統制」，總統與國會都由民意產生，如同總統制兩者各自獨立運作，但由行政院向立法院負責。若要求總統到立法院接受質詢，將會產生兩個大問題。首先，若總統在立院被質詢，等於提高總統對國會的責任，使總統變成「須向立法院報告、回答並負責」的行政首長，根本改變「半總統制」的憲政體制設計原理：半總統下的制總統是國家政策方向的制定者、國家安全的掌舵者、憲政運作的守門人，由總統指定行政院長（總理）向國會負責。若重要政策都由總統親自回答、親自被質詢，行政院長的權力將被弱化，退化成「總統政策的執行者」而已。其次，讓總統接受質詢，就是讓半總統制朝內閣制偏移。這不僅牽動權力結構，還可能引發總統與國會的正面衝突，使制度陷入僵局。因此，若台灣要採行「總統國情咨文」，我們必須要非常清楚：這不是問責制度，而是政策溝通制度。

綜合美國經驗與台灣的憲政架構，總統可以定期至國會報告「國家重大方向」，例如這次賴總統想增加國防預算，但不接受立法院的質詢。至於如何具體落實「國家層級」重大方向的細節，由行政院向立法院說明並備詢。其次，我們可以仿照美國由立法院向總統正式「邀請」，總統不能自己宣布要到國會報告，否則將打破權力制衡的原則平等。第三，在總統報告後，可仿效美國由反對黨提出「政治性回應」（opposition response），反對黨可以在國會或記者會中提出正式回應，發表該政策的問題與批判，甚至提出建議。但不能當場對總統本人逐條詢問，更不是當場問答，這樣才不會衝擊憲政分際。

台灣政治人物對國情咨文討論，常常誤解為「要讓總統能接受立法院的監督與質詢」。這是一個根本性的錯誤認知：質詢不是總統國情咨文的核心，質詢是英國內閣制才有的問責機制。台灣憲政制度設計上偏向總統制，因此應該走的不是「英國式」的問責機制，而是「美國式」國家重大政策報告，我們不是讓總統「被質詢」，而是讓總統「被看見」。若未來能建立一個良好的「總統國情咨文」憲政慣例，這不只是憲政制度的創新，更是台灣民主深化重要的一步。

※作者為臺灣大學政治學系教授，臺灣大學社會科學院院長。