紀永添專欄：美中不斷交 但可以廢除八一七公報
美國白宮日前依照2019年國防授權法的要求，送交國會一份報告，名為「美國對中華人民共和國的戰略方針（United States Strategic Approach to The People' s Republic of China）」，揭露了美國政府對過去中國政策的反省檢討，與未來的策略走向。這份報告開宗明義直指過去美國的接觸政策是錯誤的，當時希望讓中國融入國際社會，促使中國走向民主化的方式，今天已證明完全失敗。同時美、中關係又因為中國不顧國際社會警告，強硬通過港版國安法，川普總統簽署多份針對中國的制裁法案，而更為緊張。在美國社會本來就因嚴重疫情而逐漸瀰漫反中情緒之際，讓情勢雪上加霜。傳統的美、中、台三角關係已出現劇烈變化，台灣有必要仔細研究未來美國對中華人民共和國的戰略方針，與這份報告中提及台灣的部份，以爭取台灣的最大利益。
美中台三角關係已出現劇烈變化
在這份報告中提及台灣的部份，仍不脫過去美國的一貫立場，強調將遵循美中三個公報與台灣關係法，在美國「自己的一中政策」下，與台灣加強非官方的合作關係。比較不一樣的是，其中特別提及了過去雷根總統的一份機密備忘錄，指示美國提供給台灣的武器數量與性能，應取決於中華人民共和國對台灣的威脅程度而定，與三個公報中的「八一七公報」內容有明顯的差異。所謂的美中三個公報是指建交前的「上海公報」、宣布美中關係正常化的「建交公報」與建交後限制對台軍售的「八一七公報」。在這份簽署於1982年的「八一七公報」中，當時的美國總統雷根向中國承諾，美國沒有長期出售武器給台灣的打算，未來出售給台灣的武器，其數量與性能將不會超過美中建交前，並且會逐年遞減，以達到讓台灣問題自然解決的目標。
雷根這一份「八一七公報」對台灣國防安全的傷害很大，也引起美、台雙邊的批評聲浪，雷根為了平息美國將遺棄台灣的疑慮，另外提出了對台六大保證。但不為外界所知的是，雷根還發出了一份備忘錄給當時的國務卿與國防部長，表示出售給台灣的武器數量與性能，應取決於中國對台灣的威脅程度。換句話說，美國雖然在「八一七公報」中承諾，未來的對台軍售將會設限，且逐年遞減，但是並沒有明確說明設限的程度與遞減的規模，這就有了模糊的操作空間。雷根在這份機密備忘錄中，為設限的程度與遞減的規模設立了前題，那就是中國必需先減少對台灣的軍事威脅，美國才會履行「八一七公報」中的承諾。再加上美國的六大保證中，美國承諾台灣不會就對台軍售的問題與中國磋商，形成了過去很長一段時間裡，美國軍售政策的三大原則。
雷根簽署的「八一七公報」對台灣國防安全的傷害很大，也引起美、台雙邊的批評聲浪。（圖片摘自總統府網站）
「八一七公報」對台灣國防安全傷害很大
三大原則裡的「八一七公報」讓美國只願意出售防禦性武器給台灣，雷根的秘密備忘錄則確立美國會評估中國的威脅程度來決定是否批准對台軍售，六大保證的承諾讓對台軍售問題不會擺上美、中談判桌。美國願不願意批准對台軍售，基本上就是以這三大原則來進行考量。如美國過去長期拒絕出售潛艦給台灣，因為這不符合「八一七公報」的精神，即便是後來出售F-16 A/B Block20戰機，也鎖住了對地攻擊能力，協助台灣發展IDF戰機時，限制了戰機推力與作戰半徑，使台灣空軍只擁有防禦能力。但當中國對台灣步步進逼時，美國也會適時通過對台軍售案，以表達對台灣的支持。美國也的確如六大保證中所承諾的，不就對台軍售與北京磋商，只是美國過去總是將對台軍售案長期擱置，等到對美國最有利的時機點才批准，當成籌碼來使用。
這樣的情況導致美國的對台軍售政策看起來搖擺不定，一方面支持台灣，另一方面又限制台灣的軍事能力。往好處來說，這是美國的戰略模糊政策，既能維持兩岸軍事力量的均勢，也可避免中國武力犯台或台灣單方面躁進，並保留美國介入台海衝突的選擇空間。但從壞處來說，這無疑間接助長了中國的野心，也直接弱化了台灣的防禦能力。中國向美國施壓，讓美國暫緩批准對台軍售，無論美國是否曾與北京磋商，對台軍售案的長期延宕都是不爭的事實。形成了美國因為擔心中國反彈而暫緩批准對台軍售的外在印象，助長了中國認定對美施壓有效，未來可以進一步予取予求的想法。另一方面，過去這種對台軍售的限制與包裏式批准的方式，也影響台灣的長期建軍計畫，導致兩岸軍力快速失衡，讓中國覺得突破第一島鏈只是時間早晚的問題。
美國這兩年開始驚覺中國的野心就是要取美國而代之，因此積極重新打造圍堵中國的防禦網，重新調整對台軍售政策，但已經有點緩不濟急。一向友台的前白宮國家安全顧問約翰．波頓（John Bolton）在離職前，公布了雷根總統的這份機密備忘錄，在某種程度上來說，可能是希望打破「八一七公報」的軍售限制。因為隨著這份機密備忘錄公諸於世，「八一七公報」等於名存實亡，中國對台灣的武力威脅與日俱增，美國執行「八一七公報」的前提早已不復存在。甚至在美國白宮這份「美國對中華人民共和國的戰略方針」報告中，還強調美國在2019年已經出售高達100億美元的武器給台灣，藉以證明美國政府已確實執行協助台灣發展防禦能力的承諾。只是這可能是杯水車薪之舉，因為長期的軍力失衡，不是短時間內的幾筆軍售可以快速彌補的。
廢除「八一七公報」是的新武器
在美、中關係急轉直下之際，美國朝野都在尋求反制中國最有效的策略，其中眾議員外交委員會的共和黨首席眾議員麥考爾（Michael McCaul）甚至在接受專訪時表示，美國制裁中國最嚴厲的方式就是承認台灣是一個主權國家。當然，以目前的情況來看，美國採取這種核彈級外交手段的機率並不高。只是隨著美國國務院宣布，中國外交人員涉及間諜行為，因此要求中國在72小時內關閉中國駐休士頓總領事館。中國則宣布關閉美國駐成都總領事館做為報復，讓美、中兩國從貿易戰快速升級成外交戰。在這個全新的戰場中，美國需要新的反制方式，一種嚴重性不會讓美、中兩國全面斷交，又能讓中國感受到壓力的新武器。或許對美國來說，最好的方式就是廢除「八一七公報」，藉此警告中國政府，美、中關係的基礎並不是完全不能改變的。
在美、中關係急轉直下之際，美國朝野都在尋求反制中國最有效的策略。（湯森路透）
其實這並不是什麼全新的想法，曾擔任美國國防部部長辦公室中國事務主任的包士可（Joseph Bosco），就在2018年投書媒體，認為「八一七公報」有很多不合理的地方，嚴重傷害美國的利益，應該要廢除這項公報。包士可當時認為川普上任後，已經退出許多不符合美國利益的組織與條約，美國完全沒有道理再繼續維持這項外交公報。不過2018年時，美、中關係還沒有像今天這麼險峻，包士可的看法引來了不少的反對聲音。但站在2020年來看，當中國政府視「中英聯合聲明」如無物，言而無信毀棄一國兩制、五十年不變的承諾，強硬通過港版國安法時，美國已經沒有繼續維持「八一七公報」的任何理由。特別是美國參議院日前通過太平洋威懾倡議，將進一步在西太平洋圍堵中國之際，美國繼續限制對台軍售，嚴重破壞美國的整體戰略。
美國繼續留著「八一七公報」，只是讓未來每一次對台軍售時，讓中國有口實指責美國違反美、中三個公報，也讓台灣在強化自我防衛能力時受到影響。雖然美國近年來的對台軍售案，早就已經突破了「八一七公報」的限制，武器的數量與性能都有十足的進步，但台灣在要求購買最先進的武器，如F-35匿蹤戰機或神盾艦時，還是不斷因為這份「八一七公報」而受到阻擾。美國國務卿蓬佩奧日前選在尼克森總統圖書館，發表了一篇極為重要的演說，名為「共產中國與自由世界的未來」，被視為是美國對中政策的重大宣誓。由於尼克森是推動美、中關係正常化的關鍵推手，這暗示美國將在這場外交戰中，逐步改變過去由尼克森所建立起來的中國政策框架。那「八一七公報」就是目前嚴重傷害美國利益、最應該立刻被廢除的美、中外交文件之一。
美國出售F-16 A/B Block20戰機，鎖住了對地攻擊能力。（圖片取自洛克希德馬丁官網）
八一七公報對台灣傷害極大
對台灣來說，雖然過去屢屢有學者指出「八一七公報」對台灣的傷害，在美國的台僑組織或智庫團體也不斷遊說美國國會廢除「八一七公報」，但台灣政府本身並未積極參與推動。這可能的原因在於過去的時空環境裡，台灣政府若提出這樣的訴求，挑戰美國政府的中國政策框架，很可能引來麻煩製造者的批評，並讓中國有攻擊台灣的口實。不過隨著美、中貿易戰升級為外交戰，如果今年年底川普連任成功，或是拜登當選後，美、中對抗的大格局沒有太大的改變，那也許台灣政府可以考慮改變過去的謹慎態度，結合長期推動廢除「八一七公報」的民間團體與美國朝野的友台政治人物，一起努力拆除這個限制台灣獲得先進武器的最大阻礙。強調台灣可以對區域的安全穩定有所貢獻，但先決的條件是必需出售先進的武器給台灣，才能讓台灣幫上忙。
在美、中貿易戰開始時，多數人都不覺得這會演變成長期的僵局，更想不到會在今天升級成外交戰。美國還邀請多個盟國持續在南海進行聯合軍事演習，同時認定中國對南海地區的主權聲索為非法行為，讓情勢持續緊張。台灣除了要思考在這場美、中風暴中，應該如何趨吉避兇，保護自己的安全，避免捲入衝突，也因應化危機為轉機，靜待機會創造對自己更有利的環境。短期來說，美、中兩國斷交的可能性並不大，但是美、中兩國外交關係出現變化後，過去以美、中三個公報與台灣關係法所建構起來的架構，可能會有所鬆動。對台灣而言，最應該爭取的是讓美國廢除爭議最大的「八一七公報」。美國大選結束後，美、中關係會不會回溫，這沒有人可以預測，但趁這個絕佳的機會拿掉阻撓台灣獲得先進武器的限制，對台灣來說才是最長遠的利益。
※作者為軍事研究者
留言 15