觀點投書：當選票成為懲罰工具─從「大罷免」潮看民主的制度設計與公共價值危機

是公民覺醒還是制度脫軌？從罷免案亂象反思民主治理與制度修補的關鍵時刻

一、公民手中的「罷免權」，正在成為民主危機的信號？

2024年底，臺灣再度掀起一波地方罷免案浪潮。從新北、台中到高雄，多位地方議員面臨罷免提案，有的來自在地社運團體，有的則顯然受到政黨對立牽動，連帶激化了地方的對立與輿論分裂。這樣的「大罷免」現象，不禁讓人反思：公民手中的罷免制度，是否已經偏離了初衷，從民主參與工具轉變為政治報復的手段？

罷免作為民主制度中重要的「負向民主機制」，原本是為了制衡民代權力、確保政治問責。然而，當罷免的使用頻率、動員方式與正當性基礎逐漸模糊，卻可能削弱原本的公共價值，使「民主」變成政治操作的名義。

二、制度的缺口：臺灣罷免門檻過低、保護機制不全

根據《公職人員選舉罷免法》第73條與第81條，臺灣的罷免制度採三階段設計：提議、連署、投票。儘管歷經2016年的制度鬆綁，使罷免門檻降低，但實際操作過程中，卻出現了「只要少數人動員，就可挑戰一名民意代表」的情形。例如：

（一）2021年台中第二選區陳柏惟罷免案，罷免票數僅需超過25%的有效選民數，加上投票率僅52.7%，實際罷免他的選民只佔選區總人口不到三成；

（二）2024年新北市某議員僅因選後與政黨路線出現偏差，即面臨罷免動員，罷免連署來源多由匿名網路社群煽動，並非來自實質政績評估。

這樣的設計，讓罷免制度從原本「防弊工具」變成「戰略武器」，使民代更傾向討好選區少數聲量大的團體，而非長遠公共利益的守護者。

三、公共價值的扭曲：當政治責任轉向情緒動員

公共價值（Public Value）強調公共部門應服務社會整體福祉，體現民主、法治、正義與透明原則。若以Bozeman（2007）的公共價值理論來檢視，大規模罷免風潮已暴露出制度失靈與治理價值混亂的徵兆：

（一）政治責任被情緒取代：候選人是否「符合政治正確」成為是否被罷免的依據，而非施政表現或法律違失；

（二）政策討論失焦：原應為政治辯論的場域，轉向人身攻擊、標籤化與社群謠言；

（三）公務運作不穩定：頻繁的罷免威脅使民代難以承擔長期改革責任，政策難有延續性。

這樣的變化，已不再是「民意監督」的勝利，而是對公共價值體系的深層侵蝕。

四、公民參與的「量」與「質」之間的斷裂

在理論上，罷免制度屬於直接民主形式之一，是人民參政的具體體現。但若過於強調「參與量」而忽略「參與質」，反而會導致「民主過剩」的風險。美國政治學者Pateman（1970）指出，真正有意義的公民參與，需伴隨資訊透明、議題討論與責任釐清，而非動員式快閃操作。

以近年案例為例：

（一）某些罷免動員透過Telegram群組或特定YouTube頻道大量發送「轉發模板」，引導簽署卻未說明政策背景；

（二）民間倡議團體如「罷免聯盟」甚至仿製公部門樣式的公文，對民眾造成誤導；

（三）有民眾事後訪談表示「簽了連署，但不太清楚罷免理由，只是朋友叫我幫忙簽。」

這些案例突顯，罷免制度的執行，若缺乏良好的公民教育與資訊審議機制，就會讓「參與」流於形式甚至被利用，背離民主初衷。

五、國際比較：罷免制度如何「控權不失控」？

（一）美國加州：「失控的罷免文化」引起制度修法

美國加州是全球最知名的罷免實施區之一，2003年與2021年兩度出現州長罷免投票。2021年民主黨州長Gavin Newsom面臨罷免投票，雖未被罷免成功，但事件引發社會反思，最終導致州議會啟動修法程序，調整罷免的資格、時機與連署門檻。

（二）日本：嚴謹制度與審查機制並行

日本地方政府的罷免制度設有較高門檻（例如須達到選舉人數的1/3），並設有行政審查機制，審查罷免理由是否合法，避免情緒性罷免。罷免案通常發生於涉及貪腐、違法等重大事件後，鮮少淪為政治操作工具。

（三）德國：結合參與預算與公民審議

德國部分地方政府結合「市民公聽會」、「公民評議會」制度，讓民眾在提出罷免前，必須經過公開審議與議題說明會，降低濫用罷免的情形。這種制度設計確保了公民參與的資訊基礎與理性判斷。

六、制度設計該如何修補？五項改革建議

基於上述問題與國際比較，臺灣罷免制度應進行修補，而非繼續放任其變成政治鬥爭的工具：

（一）提高罷免門檻，設置「合理比例」

如日本與德國設計，應提高門檻至「有效投票人數達總選舉人數1/3以上」，確保罷免具廣泛支持，而非少數動員結果。

（二）設置「罷免公共說明程序」

於正式罷免投票前，強制舉行公共說明會、公民審議會，讓民眾了解雙方論點，提升資訊品質。

（三）禁止匿名集資與不實宣傳

針對罷免活動，應明確規範金流、廣告來源與內容透明，避免假消息與洗版式操作。

（四）引入「罷免冷靜期」設計

設立罷免冷靜期，限制在民代上任初期與選期最後一年內進行罷免，減少任期未穩即遭動員的情形。

（五）強化公民教育與媒體識讀

從中學、公民課程開始教育民眾罷免制度的精神與限制，並加強媒體識讀訓練，防範資訊戰影響民主參與。

七、結語：民主的價值，不能只靠熱情支撐

「民主的敵人，往往不是專制，而是失控的制度與操弄的情緒。」

罷免制度原是保障人民主權的手段，卻在資訊失衡與制度寬鬆的條件下，成為製造分裂與對立的利器。若我們無法回到制度設計的初衷，無法確保公民參與的「質」，那麼再多的投票，也無法讓民主真正深化。未來的改革，不僅是修法，更是一場制度與文化的自我救贖。（推薦閱讀：幕後》你以為立法院很忙？無案可排、立委回防大罷免　國會根本鬧空城）

＊作者為國立中山大學公共事務管理研究所博士生