外送為什麼要立專法？當便利沒有制度 誰在承擔看不見的成本

採訪・撰文＝林玉婷

2026年1月6日，立法院三讀通過《外送員權益保障及外送平臺管理法》（簡稱外送專法），替台灣外送產業建立第一部中央層級的專法。這並非一部只為外送員而生的法律，而是在外送服務已深度嵌入餐飲消費、城市物流與日常生活後，制度被迫補上的關鍵一塊。

台灣外送產業權益促進聯盟表示外送員權益的爭取歷程已超過6年半，各地工會代表與外送員齊聚立法院，見證專法三讀通過的歷史性時刻。（林玉婷攝）

當外送成為生活基礎設施，制度不能再停留在空白狀態

台灣數位平台經濟協會（DEAT）常務理事馬培治以聯合信用卡中心的刷卡資料為基礎指出，台灣一年約有4.5億張外送訂單，平均每筆消費約300元，換算下來，外送相關消費金額一年約為1,350億元（不含現金交易、電子支付、部分平台內支付等方式），可知外送消費規模已達千億元等級。而根據台灣經濟研究所引述勞動部職業安全衛生署統計，疫情前的2019年全台外送員人數約為4.5萬人，2020年提升至8.7萬人；2021年歷經疫情三級警戒，餐廳禁止內用後，外送員人數來到10.2萬人，2022年再上升至14.5萬人，是疫情前的3倍多。

由此可知，外送已經成為一個高頻、低單價、但量體極大的市場，從疫情期間的替代方案，轉變為都會區高度依賴的基礎服務。商業發展研究院商業發展與策略研究所所長朱浩指出，台灣外送產業呈現「市場先行、制度落後」的典型路徑：「一開始它只是新服務，後來因為疫情急速擴張，等到大家發現它已經變成基本需求時，制度卻還停留在拼湊狀態。」

也正因如此，立法討論的核心，已不再只是「要不要管」，而是「如果不管，風險會落到誰身上」。

外送怎麼運作？平台、外送員、餐廳、消費者的四方關係

外送產業並非單純的「消費者下單、外送員送餐」，而是一個典型的四方關係結構：平台負責媒合、定價與派單；外送員提供勞務；餐廳提供餐點；消費者支付費用並承擔服務體驗。

在理想狀態下，平台應扮演中介者，讓交易順利完成；但在過往制度下，平台同時掌握演算法、費率設計與契約條款，卻不被視為勞動關係中的「資方」，也不完全適用於傳統通路的責任規範。

台灣外送產業權益促進聯盟發言人蘇柏豪指出，這種結構造成的最大漏洞在於責任配置失衡：「平台可以決定怎麼派單、怎麼算錢、什麼情況下停權，但當爭議發生時，外送員、店家與消費者卻各自被導向不同制度處理，平台反而站在責任縫隙中。」

這也解釋了為何外送產業的問題，長期看起來零碎，卻始終無法被系統性解決。

外送沒有單一主管機關，現有法規無法涵蓋全貌

在專法上路前，台灣並非「完全沒有法規」管外送，而是每一部法都只管到一小段。

外送員若發生事故，可能涉及《勞工職業災害保險及保護法》；消費糾紛適用《消費者保護法》；餐廳抽成與契約爭議落在《民法》與公平交易相關規範；食品安全歸《食品安全衛生管理法》；交通安全則由《道路交通管理處罰條例》處理。

問題在於，這些法律都不是為「平台型即時媒合勞動」而設計。立法院社會福利及衛生環境委員會召委、國民黨立委廖偉翔指出，上述法規的侷限在於無法處理跨部會、跨角色的整體責任：「外送平台同時牽涉勞動、消費、食品安全與交通風險，如果只靠既有法律各管一段，最後只會變成大家都有責任，但沒有人負全責。」

專法的角色，正是把這些分散規範拉到同一個制度平面上，讓平台首次成為被明確點名的治理對象。

為何過往權益難保障？外送員不屬於任何一種既有勞工身分

外送員的工作型態，長期卡在「既不像傳統僱傭，也不像純粹承攬」的灰色地帶。他們可以自由上線、拒單，形式上具備高度彈性；但報酬計算、派單優先順序、停權標準，卻完全受平台演算法控制。

朱浩指出，這使得外送員難以套用勞動基準法的僱傭關係，也不符合民法「高度自主、風險自負」的承攬想像：「過往外送員遇到勞資糾紛時，法院只能不斷回到從屬性判斷，但平台的控制是隱形的，制度卻沒有工具去處理。」

專法因此沒有強行把外送員全部納入勞基法，而是採取「去身分、重權益」的設計，針對外送服務行為本身，設定最低報酬、保險與申訴程序保障，形同創造出介於僱傭與承攬之間的第三條路。

國際經驗顯示：不立制度，市場只會用更激烈方式修正

外送制度失衡並非台灣獨有。西班牙在長期假承攬爭議下，於2021年通過《騎士法》，直接推定外送員為受僱勞工，結果導致部分平台縮減人力、外送員工作彈性下降；英國在2021年最高法院判決Uber駕駛為「worker」，補上最低工資與休假保障，但也加速平台調整派單與成本結構；紐約市則於2023年設定外送員最低報酬，隨後出現限單、限時段等副作用。

這些國際案例顯示，問題不會因為不立法而消失，只會轉化為價格上漲、服務限縮或勞動機會減少。相較之下，台灣的外送專法並未全面僱傭化，而是試圖在勞動保障與市場彈性間取得平衡，避免一次性制度衝擊過大。

專法不是終點，而是市場進入「調校期」的開始

朱浩指出，外送專法通過後，市場勢必經歷一段調整期，包括成本重新分配、派單邏輯修正與平台營運模式的改寫。「這是一個不可避免的陣痛期，但真正的關鍵不在於有沒有衝擊，而在於衝擊是被制度引導，還是放任市場用最激烈的方式自行修正。」

他提醒，若制度設計與執行失衡，可能出現兩種風險：一是平台為控管成本而過度限縮外送員上線機會，讓工作機會反而集中在少數人身上；二是平台選擇將所有成本一次性轉嫁，導致消費端快速萎縮，反過來衝擊餐廳與外送需求本身。

產業界因此憂心，若平台在專法上路後採取過度保守的派單與費率策略，例如限縮外送員上線時段或大幅降低派單密度，反而可能讓原本希望被保障的外送員，被排除在外送生態系之外。

對一般消費者來說，外送真的會變貴嗎？

專法通過後，最多消費者關心、卻也最容易被簡化的問題就是外送費用是否可能調漲。

短期來看，價格調整的可能性確實存在，但關鍵不在於「專法一定讓外送變貴」，而在於過去許多成本，其實從未被算進價格裡。外送員的等待時間、交通風險、保險缺口與最低報酬保障，長期由最基層的外送員吸收，消費者感受到的低價，本質上是建立在制度空白之上。

外送專法做的，不是強制平台漲價，而是先替勞動與風險設定底線。

若平台選擇把這些成本透明化反映在價格上，消費者看到的「變貴」，其實是外送服務第一次比較完整地反映真實成本；反之，若平台仍能透過效率優化、路線設計與訂單密度吸收部分成本，價格變動未必會如外界想像般劇烈。

更重要的是，專法讓「為什麼漲價」這件事，首次成為可以被討論、被檢視的議題，而不再只是平台單方面的商業決定。對消費者而言，這代表外送不再只是「便宜或不便宜」的選擇，而是一項被制度納入治理的生活服務。

當外送已成為日常的一部分，價格不再只是促銷結果，而是制度選擇的延伸。外送專法的真正意義，正在於讓這個選擇，從黑箱走向可被理解的市場機制。

審稿編輯：童儀展

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