洪耀南專欄》「一刀切」不是失能而是中國官僚體系的理性選擇
——從河北「禁煤令」與「煤改氣」政策談起
近年來，中國治理現場反覆出現一種高度一致的政策執行模式：「一刀切」。無論是環保、防疫、教育還是產業管控，地方政府傾向選擇全面禁止、統一執行、零彈性處理。輿論常將這類行為歸因於官僚體系的懶政、能力不足，或是「上有政策、下有對策」的路徑依賴。
但真正值得追問的是：為什麼在中國的治理邏輯中，「一刀切」反而成為最常見、甚至最理性的選擇？河北「禁煤令」與「煤改氣」政策，正是這一現象最具代表性的案例之一。
從能源轉型到行政命令：當政策成為KPI
河北長年是中國空氣污染的重災區，為完成中央設定的環保目標，地方政府自2017年起強力推動「煤改氣」「煤改電」，要求短期內在農村與城市全面禁用燃煤，改用天然氣與電力。
政策初衷雖是促進清潔能源轉型，但在落地過程中，迅速被KPI化為「替代比率」「整治進度」「零燃煤村比例」等指標。地方官員為了交差與升遷，不惜在未完成基礎設施建設的情況下強制拆除煤爐，全面推行改氣工程。
當「執行得徹底」高於「人民能承受」
實際執行後的社會成本極為沉重。多地農村在「煤改氣」後，取暖成本暴增為過去的2至3倍，對許多低收入家庭而言，已佔全年收入的三至五成。部分地區居民即使願意花錢取暖，也因氣源不足無法用氣，只能忍受寒冬。個別地區甚至傳出老人因缺乏取暖裝備而發生死亡事件。如今七年來，隨經濟下行，燒天然氣因高成本，因此寧可硬扛抗凍也不敢開天然氣，屢屢傳出凍死人的新聞。
更讓人質疑的是，北京市中心部分政府與機關設施仍享有「特許用煤」安排，城市與農村之間在政策執行上形成「實際差異待遇」，基層民眾首當其衝。這不是單純的執行瑕疵，而是當政策被KPI綁架後，治理重心從「問題解決」轉向了「責任卸除」的結果。
河北強制禁止燒煤政策導致農民和低收入民眾因負擔不起費用而挨凍問題，入冬後再度引發討論，連官媒都發文評論認為保民生溫暖是底線。(微博)
「一刀切」其實是地方官員的風險管理策略
要理解這一現象，就必須理解中國官僚體系的問責結構。在制度上，地方官員的升遷、獎懲、問責並非來自人民，而是來自上級機關。所謂「政績考核」，核心不是人民滿意度，而是「是否完成指標」「是否維穩成功」「是否無負面事件」。
當治理成果被簡化為可量化的上報數字，彈性處理反而成為風險來源。因為一旦放寬政策，後續若出現意外，責任就有可能被歸咎於「執行不嚴格」。相反地，只要「一律禁止」「全面整治」，即使造成社會代價，也能保住自己的政治安全。
這就是制度激勵機制所導致的「風險最小化決策邏輯」，在制度內部，這並不是失誤，而是「合乎邏輯的選擇」。
KPI的設計為何不容許治理彈性？
問題進一步在於：這些KPI本身為何缺乏彈性與回饋機制？中共治理邏輯的核心在於「穩定壓倒一切」，政策設計從一開始就傾向尋求可控、可量化、可上報的結果，而非動態調整與問責回饋。這種「表現性治理」——政策本質是表演給上級看，而不是解決民間實際問題。
因此，我們看到的不是針對差異化條件設計的能源轉型策略，而是一場「拆煤爐大比賽」。最終贏家不是治理有方的地方政府，而是數字最漂亮、最徹底「服從」中央命令的那一個。
從河北「煤改氣」看見中國治理邏輯的制度性困境
河北「禁煤令」與「煤改氣」政策不是孤例，而是當代中國治理邏輯的縮影。當政策的目標變成了「穩定」「零事故」「按期完成」，而不是考慮人民的可負擔性與生活改善，政策的設計與執行自然會脫離現實、脫離民意。
「一刀切」不是能力不足，也不是失控；它是一種合乎制度激勵邏輯的產物，是官員在缺乏問責回饋環境下的風險迴避行為。這才是中國治理的真正矛盾所在：在制度邏輯中「不出事」，卻在社會現實中處處出事；在指標上看似進步，在民生中卻是倒退。
要解決這種困境，光靠技術性改良不足，必須正視治理設計中的根本缺陷——那就是：當官員只需對上負責，而不需對人民負責時，政策永遠不會以人民為本。解決不了問題，至少要解決提出問題的人。(編輯：陳文蔚)
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作者》洪耀南 淡江大學外交與國際關係學系助理教授、淡江大學兩岸關係研究中心副主任。