164萬學童的一餐 正壓在一個老化的供餐系統上
採訪・撰文＝林玉婷
當全台22縣市正式宣布於115學年度全面實施免費營養午餐，這項政策很快被視為新的教育平權里程碑。
從家長角度來看，「免費」代表的是家庭支出減輕；從政治語言來看，它象徵地方政府對少子化與兒童照顧的積極表態。但當各縣市開始陸續盤點預算、規劃補助與擴大供餐時，另一個更少被討論的問題，也正在第一線浮現：這些餐，到底是誰在煮？誰在送？誰還能繼續撐下去？
校園午餐從來不只是「多編一筆餐費」那麼簡單。根據教育部國民及學前教育署（簡稱國教署）提供資料，校園午餐114學年度的供餐總人數共有164萬185人（含國小、國中、高中），這背後其實是一套橫跨廚房、人力、物流、採購、食安、營養管理與地方治理的龐大供餐系統。
而現在，免費政策快速擴張的同時，這套系統本身，卻沒有同步升級。
校園午餐是一套由四種供餐模式組成的跨校供餐網絡
外界對「校園午餐」的印象，往往只停留在學校每天中午吃的一餐。但實際上，台灣校園午餐的供餐模式，遠比外界理解得複雜。
目前全台校園午餐大致可分為「公辦公營」、「公辦民營」與「民辦民營」三種主要類型。前者由學校自設廚房、自聘廚工；公辦民營則是學校提供廚房，由民間業者進駐經營；至於民辦民營，則完全由外部團膳業者中央廚房供餐。
但除了這三種分類外，現場其實還存在另一種越來越普遍的運作方式：衛星供餐。
所謂衛星供餐，是由具備中央廚房量能的學校，額外供應周邊沒有廚房、設備不足或學生數較少的學校。因此，一所學校的廚房服務對象不只本校學生，而是同時涵蓋多所學校。
這種模式雖然提高了供餐效率，也讓偏鄉或小校得以維持供餐服務，但也使供餐量能逐漸集中在少數學校與中央廚房身上。換句話說，台灣校園午餐早已不是「一校一廚房」的單純模式，而是一套跨校、跨區域運作的公共供餐網絡。當其中任何一個節點出現人力、設備或財務問題，影響的也不再只是單一學校，而可能是一整條供餐體系。
近7成學生的午餐 仰賴民間團膳業者供應
當免費午餐全面上路後，真正承受壓力的，其實不只是學校，還有整個民間團膳供餐系統。
根據國教署114學年度統計，目前全台「公辦公營」學校雖有1731校，占校數最多，但實際供餐人數約56萬人，占比34%；由民間業者參與的「公辦民營」與「民辦民營」合計供餐人數，已超過107萬人，占整體供餐學生數約66%。換句話說，目前全台超過3分之2學生的午餐，實際上仰賴民間供餐系統支撐。
團膳產業近年也持續面臨「只出不進」的人力與業者流失問題。中華民國餐盒食品商業同業公會全國聯合會理事長陳明信表示，目前全台實際投入校園午餐供應的業者約剩131多家，且每年仍持續減少3至5家業者。
這表示部分業者的供餐量能集中化、且出現跨縣市供餐現象，例如基隆市目前已無在地經營校園午餐的團膳業者，部分外訂桶餐學校需仰賴台北市與新北市業者跨縣市供餐。當大型團膳中央廚房正在承擔越來越高密度的供餐量能，這也使得校園午餐的風險結構逐漸改變。一旦大型供餐業者出現人力短缺、設備故障或食安事件，影響範圍往往不再只是單一學校，而可能波及整個區域供餐系統。而「公辦民營」模式下，雖然學校仍保有廚房與場域，但實際營運與人力，同樣高度依賴民間業者。
陳明信坦言，自己投入產業24年以來，前15年其實是「校園午餐的黑暗期」。原因並不是沒有通膨，而是餐費長期凍漲。「原物料其實一直在慢慢漲，但午餐價格幾乎調不動。」在價格難以調整下，業者只能長期壓縮利潤、人力與設備投資，維持供餐運作。直到疫情後，食材、人力、物流與能源成本同步暴漲，整個供餐系統的壓力才全面浮現。
廚工薪資與老化問題成隱性危機
外界常認為校園午餐是需求穩定、風險相對低的市場，但對供餐現場而言，真正困難的，早已不只是食材價格，而是整體供餐人力正在快速老化，且市場近年持續面臨高壓與萎縮。
台中市餐盒食品商業同業公會理事長詹琬琪也直言，這幾年的變化「不是短期波動，而是未來常態性的改變」。她指出，團膳產業本質上仍是高度勞力密集產業，目前幾乎沒有自動化能真正取代大量現場作業流程。「每個工作流程步驟，是扎扎實實的人力在進行。」
但比起團膳業者，學校廚房的人力問題其實更隱性。多位受訪者指出，目前許多學校廚工平均年齡偏高，年輕人願意投入者越來越少。由於校園廚房工作屬高勞力，目前部分縣市的校園廚工仍採時薪制計算，薪資水準接近基本工資，寒暑假停供期間甚至沒有薪資收入，但工作內容卻需長時間站立、高溫作業，並配合備料、大量清洗與搬運工作，對年輕勞動力吸引有限。部分學校在地方補助有限情況下，仍需另外從午餐費中挪出經費補貼廚工薪資；而當人事成本提高時，也可能進一步壓縮食材與設備維護空間。
在缺工情況下，許多學校目前甚至只能仰賴原本熟悉廚房流程、願意回任的退休廚工支撐現場運作。且目前公辦公營學校廚房在人力制度上，無法像民間團膳業者可以申請外籍移工，當高齡化與缺工問題持續擴大後，也可能進一步加劇公辦公營供餐系統的人力壓力。
營養師配置制度還停留在「一校一廚房」思維
人力問題不只發生在廚工端，營養師系統也同樣有危機。許多人對校園營養師的理解，仍停留在「設計菜單」的角色。但實際上，校園營養師除了菜單規劃，還必須處理食材審查、食安管理、採購規範、特殊生飲食需求、營養教育、廚房衛生、跨校輔導、剩食管理，以及大量行政文書與系統登錄。
中華民國營養師公會全國聯合會學校委員會召集委員蕭清月指出，目前許多校園營養師實際上已長期處於「一人多校」與高度行政化的工作狀態，專業工作內容不斷擴張，但制度與人力配置卻未同步調整。
而問題的核心，其實在於現行制度設計，已逐漸跟不上現在校園午餐的供餐結構。
《學校衛生法》於2013年增修條文正式明訂「班級數40班以上者，應至少置營養師1人」。但這項標準的思維，其實是建立在「一校一廚房」的供餐邏輯上。現在許多縣市早已逐漸轉向中央廚房、跨校供餐與衛星學校模式。一所學校可能同時供應數校午餐；一位營養師，也可能同時負責多校菜單、食安與供餐管理。
在行政院115年第1次食品安全會報中，多位委員即直接點出，目前以「40班」作為營養師配置基準，已難反映少子化後的實際供餐現況。中華民國營養師公會全國聯合會也曾指出，根據全國學校班級數統計調查，40班以上學校占全國學校不到20%，法規規定顯然不合時宜，且造成城鄉資源嚴重失衡，無法照顧偏鄉學童之健康成長。
更現實的問題是，即使法規提高配置標準，目前部分偏鄉學校仍面臨難以聘任正式營養師的情況，因此改以「專案經理人」方式補足量能。根據教育部「偏鄉學校中央廚房計畫」規定，當營養師經3次公開招聘仍無法順利聘任時，得進用專案經理人協助校園午餐相關業務，其資格以食品、營養、餐飲或衛生相關科系畢業者為優先。
然而，專案經理人的制度設計本質上是補充人力，而非取代營養師。當部分學校長期仰賴專案經理人支撐午餐系統時，也反映出偏鄉營養專業人力仍存在缺口。
根據國教署114學年統計資料，目前全台共有681名營養師、100名專案經理人。即使整體人力已超過法定編制的475名營養師，但若以164萬185名供餐學生估算，平均每位專業供餐人力仍需面對超過2000名學生的供餐與管理需求。
換句話說，當免費午餐全面擴張後，真正不足的，可能已經不只是「有沒有人煮飯」，而是整套專業營養治理能力，是否還跟得上供餐系統的擴張速度。
中華民國營養師公會全國聯合會學校委員會召集委員蕭清月表示，現行營養師的行政負擔過重，應重新檢討人力與分工，讓營養師能專注於學生營養與健康促進。（段歆惟攝）
中央補助退場後 接下來地方真的接得住嗎？
除了人力問題外，另一個正在浮現的壓力，則是校園午餐財政結構改變後所帶來的治理挑戰。
根據教育部政務次長張廖萬堅於行政院114年第4次食品安全會報中的說明，過去中央每年投入的校園午餐相關經費，包括三章一Q補助約38億元、弱勢午餐補助約21億元，以及偏鄉廚房設備、人力與中央廚房相關經費約63.1億元。隨著《財政收支劃分法》修正，部分原由中央支應的校園午餐經費已改由地方政府編列，中央角色也逐漸由直接補助轉向制度監督與品質把關。
教育部國教署體育衛生組組長邱秋嬋指出，教育部已發函各地方政府，要求原本由中央補助的校園午餐相關項目持續編列並執行，並要求各縣市將公告預算書提送國教署檢視。目前相關項目也已納入一般性補助款考核機制，同時透過中央與地方午餐輔導團、食安五環評比等機制，持續追蹤地方政府在校園午餐政策上的投入與執行情形。
然而，地方政府原本就肩負校園午餐管理責任，如今在財政結構調整後，更需要持續投入資源，維持廚房設備更新、營養師與廚工人力補充、中央廚房與區域供餐網絡運作，以及團膳量能穩定等工作。因此，免費午餐增加的，不只是餐費支出，而是整套供餐系統的維運壓力。
畢竟，免費午餐可以由預算支應，但一套穩定的供餐系統，仍需要長期投入與持續治理。當各縣市陸續將免費午餐視為基本政策後，未來真正被檢驗的，將不只是餐費是否免費，而是是否有能力讓這套供餐系統持續穩定運作。
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審稿編輯：童儀展
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