都更為何能拿容積獎勵？學者提「容積債務」：下一代恐為城市超載買單

文／謝曉菁

在都更、危老重建等政策推動時，政府往往提供「容積獎勵」來促成整合。不過，景文科技大學財務金融系副教授章定煊認為，容積率原本是都市計畫管制土地使用強度的重要機制，近年卻逐漸演變成政府推動政策的交換工具，形同「準貨幣」，長期恐累積「容積債務」，最終由下一代承擔城市擁擠與公共設施不足等成本。

容積獎勵是政府為鼓勵民間配合都市發展政策，在建案滿足特定公益條件（如參與都市更新與危老重建、取得綠建築標章、留設公共開放空間或提供社福設施等），「無償」給予開發者額外建築樓地板面積的制度，讓建案能蓋得比原本法規更高、更大。而為了維持居住環境品質，法規通常設有基準容積 1.5 倍的上限限制。

對此，章定煊指出，容積率本質上並非國家可任意分配的資源，而是都市計畫依據道路、排水、公園、學校、防災及人口承載能力等條件，所設定的土地使用強度上限。若一個區域經評估適合300%的容積率，理論上便代表該區公共設施與環境承載能力僅能支應這樣的開發密度。

他進一步說明，現行法制確實授權政府得提供容積獎勵。《都市更新條例》規定，都市更新事業可依公共利益需要，給予一定比例的容積獎勵；危老重建、耐震補強、公益設施、文化資產保存等，也都有相關容積獎勵制度。

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不過，章定煊認為，問題並不在於容積獎勵制度本身，而是當容積獎勵逐漸成為推動各項政策的主要誘因時，容積率便從原本的都市規劃工具，轉變成一種具有交換價值的「準貨幣」。

他指出，若增加的容積能換得足夠的公共利益，例如提供社福設施、公共開放空間、道路退縮或耐震改善，或許仍可視為有條件放寬；但若政府只是為了推動都更、危老、提高建商開發意願，甚至因公共建設預算不足，而大量透過容積獎勵解決問題，便可能偏離都市計畫原有維持城市承載量的目的。

章定煊以高速公路速限為例指出，國道限速110公里是基於道路安全、煞車距離及事故風險等因素制定，不會因駕駛使用國產車，就允許提高速限至150公里。同樣地，若一個地區原本只能承受300%的開發強度，僅因危老、都更或其他政策需求就放寬至450%，增加的人口、車流、污水、垃圾及公共設施負荷並不會消失，而是轉由整個城市共同承擔。

他認為，台灣真正的問題並非容積獎勵制度存在，而是容積獎勵「太好用」。政府面對都更整合困難、危老推動不易、地主整合成本高或公共設施經費不足時，往往選擇以增加容積作為政策誘因，而非直接透過預算支應。

章定煊點出「容積債務」疑慮。他指出，財政債務是政府借錢，由下一代償還；而容積債務則是政府提高都市開發密度，未來則由下一代承擔交通壅塞、熱島效應、公園不足、學區壓力及都市生活品質下降等代價。

本文內容由景文科技大學財務金融系副教授章定煊授權提供。