安全計畫消聲、票價機制缺席，台鐵「公司化」改革要解決什麼問題？

2021年4月2日上午9時28分，太魯閣號408次列車行經花蓮縣秀水鄉清水隧道北口，撞擊從工地山坡滑落的工程車，導致出軌卡在隧道內，釀成49死、213人輕重傷悲劇，這是台灣鐵路管理局3年內發生第二次重大死傷事故。在事故滿一週年的前夕，行政院通過《國營台灣鐵路股份有限公司設置條例》草案送交立法院審議，為討論20年沒有進展的台鐵改革踏出關鍵一步。

但目前草案內容，只有「半套」公司化精神，不僅「安全」規章未入法，也沒有「票價調整機制」，兩項都在法案中消聲，等於台鐵改革最關鍵的安全提升和營運核心都沒明確納入，看不見永續經營的價值。修法即便過關，由政府承接台鐵所有債務，台鐵公司2024年順利掛牌後，恐怕也只是從負債歸零再開始累積負債。

不能永續經營的台鐵如何改善安全？好不容易終於啟動的台鐵公司化不應該只做半套，否則怎麼對得起3年來普悠瑪事故與太魯閣事故中失去的67條生命，以及承受失去摯愛而破碎的家庭。

根據行政院版的《國營台灣鐵路股份有限公司設置條例》草案（下稱台鐵公司化草案），參考機場公司、中華郵政公司與港務公司經驗，預定將台灣鐵路管理局改為國營公司，以政府獨資經營，設立董事會、監察人，鬆綁公務機關薪資制度，4,208.01億元的負債多數將由政府承接；交通部規劃，等待立法院修法通過後，規劃最快2024年1月掛牌。草案中給予台鐵公司出租土地與地上權不受《土地法》與《國有財產法》限制，寄望以租金挹注讓台鐵公司在2027年轉虧為盈。

行政院版「 台鐵公司化草案」重點

設置目的

以企業化經營為原則，以發展健全國營鐵路事業，充實國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。參考機場公司、中華郵政公司與港務公司。

業務範圍

國營鐵路、碼頭渡輪運輸、汽車轉接運輸、鐵路運輸接送報關及倉儲、鐵路運輸與建築所需工具器材修理及製造、傳承鐵路文化其他事業。

公司治理

設置董事會、監察人、總經理，並由政府獨資經營，土地出租及設定地上權不受《土地法》及《國有財產法》限制。

債務處理

短期債務1,484.47億元由政府設置基金承接、退撫金負債654.08億元由政府每年編列補貼公司、遞延負債1,909.74億元（工程完工撥入台鐵營運使用財產）由政府或公司承接。

營運費用

基礎建設、重置及營業與維修車輛購置由交通部編列預算支應；配合政府政策造成營運虧損由政府補貼。

人員聘任

公務人員身分者依公務人員任用辦理考成與年終最多2.5個月、從業人員薪資待遇不受公務人員規範，考核及績效獎金最多4.4個月、提前優退或離職加發7個月。

（資料來源／《國營台灣鐵路股份有限公司設置條例》草案、交通部與台鐵員工座談會議資料）

台鐵公司化改革已經討論20年，經歷3次不同版本，終於有機會送進立法院審議。促使政府願意下定決心承擔台鐵累積4,000多億的負債，來自於台鐵在短短3年內發生普悠瑪號與太魯閣號2起重大死傷事故，可說台鐵改革是在社會期望「安全」的前提下推進。

不過，「安全」卻在公司化的討論中消聲匿跡了。台鐵公司化草案第2條這樣寫：

「台鐵公司本企業化經營原則，以發展健全之國營鐵路事業，充實國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。」

「安全」竟然未寫入設立目的，而是在法案總說明中簡單提及「提供安全、舒適及便利之優質大眾鐵路運輸服務」。

前台北交通局長、前高鐵公司獨立董事濮大威不諱言指出：「安全是運輸業的根本利益，沒有安全，乘客搭乘意願就低。對比其他運輸工具，台鐵並非完全不可取代，政院版草案並未強調安全至上，公務機構只是換成公司就會突然變好嗎？以我的專業認為，沒有致力追求安全，且無法永續經營的台鐵公司，這樣必定會失敗。」

濮大威強調，放眼世界先進國家的鐵道營運，僅剩台灣、古巴、緬甸與北韓是公務體系來營運，改革逃避不了公司化，如今接連發生普悠瑪與太魯閣事故，讓政府願意下定決心推動已經討論20年卻停滯的公司化，這是正確的一步，但公司化不是掛了牌就沒事，必須讓公司走在正確的路上。

英國、日本前例在先，建立安全文化才是改革之本

3月23日《鐵路法》在立法院交通委員會審議時，台鐵企業工會與台灣鐵路產業工會均動員表達反對公司化，雖然兩個工會立場不盡相同，但都點到一個關鍵：「安全並未被擺進政院版的草案中」。企業工會更發出公開信強調，沒有「安全」的改革，只是成為炒地皮的公司，不接受這樣的公司化，5月1日勞動節將發動員工依法休假不加班，恐衝擊台鐵運能。

為什麼安全入法這麼重要？台灣大學軌道科技研究中心教授賴勇成分析，安全是軌道運輸的首要目標，再來才是可靠，效率再次之；他以英國為例，英國鐵路全面民營化後，盲目追求利潤與效率，忽視安全，造成多起事故頻繁發生，最終英國被迫又要再進行另一次鐵路改革。

日本國鐵在1987年進行改革，JR西日本改制為公司後，追求可靠、過度要求準點，導致2005年的福知山線事故，後續JR西日本進行一連串的安全改革，包括制定「安全憲章」期望成為旅客可以信賴的鐵路機構。

JR西日本安全憲章

1. 理解及遵守安全管理條例、嚴格執行公務，以及提升技術、技能，不斷地努力，始能確保安全。

2. 為了確保安全，最重要的是執行基本動作、再三確認，以及徹底連絡。

3. 為了確保安全，必須跨越組織和職責，全體員工互助合作。

4. 如果不知道如何做決策時，則必須採取最安全的行動。

5. 發生事故時，以預防併發事故和救援乘客為優先要務。

此外，JR西日本還由社長指派鐵道本部長擔任安全統籌管理者，整套追求安全計畫每5年翻修一次，從上到下徹底貫徹；更設立獨特的安全研究所，研究如何防止顧客發生意外的各種改善措施。

濮大威強調，日本改革經驗可以借鏡，台鐵公司化改革上，必須先建立安全的文化，草案中納入安全只是第一步，之後才能由交通部或鐵道局監理下，持續要求成立的台鐵公司訂定詳細安全規範並落實執行，否則怎麼說服社會大眾要花4,000多億元的納稅錢解決台鐵陳年負債。

鐵道暨國土規劃學會認為，公司化改革過程中，包括管理稽核、品保體系、安全管理體系等，都必須有明確規劃並且有具體執行方案，台鐵「公司化」才能有助於上述安全項目的推動。但目前公司化只專注討論資產負債的處理與員工權益，卻避談安全管理組織。

台灣鐵路產業工會理事劉仲書以台鐵員工身分指出，太魯閣事故後，政府一直對外宣稱有要求台鐵落實安全，但現實狀況是，管理層不斷命令式的要求衝高各種教育訓練量，以提交報告，訓練內容是否真能改善安全？反而不是關心重點；因此他認為台鐵必須先建立安全文化，如果不是以此為前提，只談公司化是本末倒置、搞錯方向。

公司化改革的法制進程已經啟動，但就連政府對於安全管理的架構都還未臻清晰。去年（2021），行政院剛通過《鐵路法》部分條文修正草案，將鐵道監理由鐵道局來掌理，並已通過立法院交通委員會審查。但日前交通部長王國材在立法院備詢時，被問到鐵道局工程也多次發生問題，又拋出訊息，研議要把鐵道監理歸到交通部路政司，顯示主管單位對監理組織定位政策都還猶豫不定。

回歸專業、留才攬才，台鐵公司化只是第一步

普悠瑪事故發生後，時任行政院長賴清德宣示檢討無上限，行政院政務委員張景森召集專家學者組成台鐵體檢小組，事前曾經諮詢濮大威的想法，他透露：「當時我就建議，整個體檢如果沒有要做到公司化，那就失敗了！」

濮大威認為，公司化後，董事會就是最高決策單位，只要董事會成員學有專精，討論出的方向與規範不至於偏差太多；反觀現在的台鐵是公務機構，會有各種政治干預，例如日前就傳出因政治人物要求，普悠瑪號6月起將停靠鶯歌站，這在公司治理中勢必會被充分討論：多停一站會有什麼衝擊？會增加多少成本？對營運調度的衝擊是什麼？這些就是台鐵公司化的好處。

此外，公務機構薪資結構固定，很難以目前薪資聘請一流人才。濮大威指出，台鐵每年招考數百人，但優秀人才總是留不住，因為台北捷運、高鐵、高雄捷運等公司待遇都高出許多。台鐵公司化後鬆綁薪資結構，濮大威建議聘請專業經理人，如果國內沒有人才，便大膽向國外徵才；以日本來說，JR或大手私鐵公司都有很多傑出的經理人，若聘請來台任職，扎實地把台鐵早該制定的規章制度、安全標準全部制定清楚，未來的路才走得順。

前國家鐵道博物館籌備處主任、台灣師範大學地理學系教授洪致文也認為，公司化是台鐵改革的轉機，至少可以鬆綁用人薪資結構，找個專業管理者，帶領台鐵往好的方向走，相較於目前公務機構容易揣摩交通部想法，訂出政治正確的營運策略，公司化後可望會有所改變。

「公司化是正確的路，但方向要對。以我所理解，目前版本是台鐵內部規劃後，上呈交通部討論修訂後送交行政院，」濮大威認為，這就好比「一個病入膏肓的病人，請自己決定要用什麼麻醉藥，要切除哪個部分，甚至還要自己開刀？」

目前政院版草案明文寫道「台鐵公司由政府獨資經營」，濮大威研究各國的鐵路改革，連世界銀行（World Bank Group）都已經公布第二版的鐵路改革手冊，他認為，公司化不應該只是終點，而是過程，最終還是要仿效日本走向「民營化」。

他分析，民營化一來是徹底杜絕各種政治力干預，以公司化的董事會還是有可能派任一群官派聽話的董事，這對公司治理絕非好事，台北捷運就是最明顯的案例；其次，民營化才有可能大膽向外擴張版圖，例如新加坡SMRT集團或港鐵將技術輸出或經營海外事業，分散運輸本業的風險，增加不同收益的可能，甚至大膽想像，讓台灣高鐵公司也可以入主台鐵董事會，以經營者角度，一起共同經營台灣的鐵道事業。

公司化草案用副業開發力拚財務均衡，專家：票價機制才是永續關鍵

台鐵公司化參考郵政、機場公司與港務公司的國營思維，但不同的是，只有台鐵負債累累。期望透過公司化讓台鐵轉虧為盈，再挹注更多資源在安全設備、文化改革上，其實是前所未有的挑戰──台鐵真的能轉虧為盈嗎？

《報導者》獨家取得的《台鐵轉型改革推動整體計畫》中，2020年運輸本業的收入受到疫情影響，比上個年度減少28.29億元，僅剩161.16億元，支出卻高達251.84億元，赤字90億元。

面對如此不均衡的收支狀態，台鐵公司化草案擬將建設經費、車輛採購與基礎設施維修等支出交由交通部編列預算，並協助台鐵公司辦理，等於是所有的資產折舊費用因資產歸於政府部門而將大幅減少，並將台北雙子星興建後的收入與南港車站開發後的收入都在2027年納入，一舉打消近100億元的年度赤字，帳面由紅翻黑。

王國材不僅在對台鐵員工的座談中，提及2027年轉虧為盈的目標，甚至對外發言也多次提到，只要副業用心開發，50億元的副業收入翻倍就可望翻轉現狀。但多位專家學者都向《報導者》表示反對此一作法，因為台鐵公司化草案中對於票價問題隻字未提。

逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭就認為，這種財務計畫不切實際，以板橋車站開發為例，1999年興建完工後，直到2010年商場才開幕，整整10年間只有公家機關進駐，而現在雙子星與南港車站開發都還沒動工，預期車站開發在5年後就可以每年挹注台鐵公司22億元，實在太過樂觀。

鍾慧諭對於台鐵公司化後進行土地開發、以場站優勢匯集人流表示支持，但她強調，仍需討論票價調整、訂定合理的票價公式，才是讓台鐵公司化後能永續經營的治本之道。

《報導者》取得2016年台鐵局委託中華民國管理科學會做的「台鐵營運策略轉型及財務重整委託專業服務案」，該年台鐵運輸本業虧損僅25.05億元，是近年財務最佳狀態，但評估報告仍建議在短中長期均將「票價合理化」納入行動計畫，明確指出要「落實票價調整機制，反映營運成本」。報告更建議，長期而言，應在合理範圍內自由訂定票價的彈性調整機制。報告進一步指出，台鐵屬於公用事業，很難完全反映成本，但仍應適度反映營運成本，例如區間車須研究區段票價，城際列車採里程計費等；這些論述都顯示，票價是台鐵能不能轉型的關鍵因素。

忽略票價，只是歸零後重新累積債務

台鐵票價已經27年沒調整，這段時間內出現了台北捷運、高雄捷運與台中捷運，由於捷運都是站站停的單一車種，與台鐵站站停的區間車來比較，相同路線的前提下，北中南的捷運票價都比台鐵區間車高出一截。

鍾慧諭認為，公司化不能刻意忽略票價問題，即使以行政院的財務試算，短期債務1,484.47億元由交通部成立基金承接，退撫金負債654.08億元由交通部編列預算支應，長期負債（工程完工撥入台鐵營運使用的財產）1,909.74億元由政府每年認列補助，一舉將4,000多億元的負債歸零，但以目前台鐵的營運狀況，2024年掛牌公司後，可能只是從零開始再累積虧損。

以台灣高鐵公司為例，在「台灣南北高速鐵路興建營運合約」中，訂有「高速鐵路營運費率標準、調整時機與方式」，有明確的票價公式，高鐵依照每年公式來計算合理票價。因為高鐵營運狀況佳，目前公式計算結果略高於公告票價，高鐵公司便以優惠折扣來維持現有票價不變動。

洪致文認為，票價是未來台鐵公司能不能活得好的關鍵。他建議，可以參考高鐵的公式，先計算成本後再得出合理票價，為了避免物價波動可以不用一次漲足，但必須要有票價合理化的討論，才能避免運輸本業出現鉅額虧損。

鍾慧諭質疑，目前公司化草案對票價隻字未提，票價調整涉及民生議題，過去多次想調整都遭反對，這次大刀闊斧改革若不提出，之後還有什麼機會能訂定票價公式？台鐵必須有合理的票價調整機制，才能避免本業虧損後，企圖再用土地開發來彌補這種不健康的財務結構。

台灣鐵道暨國土規劃學會則建議，交通部必須清楚論述台鐵公司化的未來運輸服務定位、市場規模、經營策略與財務損益結構（包括資產、負債、營運成本、票收、附屬事業收入），並說明政府具體政策支持，票價調整正常化、法定優待價差補貼、尊重公司經營自主化，及政策性措施的補貼等。

為回應內部壓力，退撫待遇恐淪喊價戰場

台鐵公司化草案針對從業人員的進用、現職人員轉任公司職務皆有詳細規範，包括提前離職或優退加發7個月慰助金等。王國材更在與台鐵員工座談中承諾，未來台鐵公司不會裁員，保障每個員工的工作權益，員工可以選擇在公司化後繼續留任公職或轉任從業人員；留任公職將依照公務人員制度發給最高2.5個月的年終獎金，如果轉任從業人員則有機會依照績效領到最高4.4個月年終獎金，轉任從業人員依據表現會有超出公務人員年終上限的可能，以鼓勵公司化後公職轉任從業人員。

對此，前交通部長賀陳旦認為，這相當於比照過去中華郵政、機場與港務公司的做法，但也是最令人擔心的地方，因為上述3家公司本來就賺錢，但台鐵有陳年負債，以及強悍的工會，做出這些承諾無非是希望減低工會反對力道；只是這套做法一旦進入立法院後，將進入員工利益的爭辯輪迴中，公司化的營運與安全議題將不再是焦點。

他指出，政府必須以票價調整機制讓新的台鐵公司有損益兩平的機會，足以靠運輸本業就能永續經營，如此才能說服工會與員工，台鐵轉成公司後依舊具有未來性；而交通部放棄以調整票價來穩定公司收入後，再試圖以薪資待遇與撫卹條件給予更好條件，以降低工會與員工反彈力道，這好像有點搞錯重點、開錯藥方。

此外，目前的台鐵公司化草案中，台鐵公司的董事會只有審議權，沒有核定權，比起中華郵政公司遠遠不如。當交通部沒有賦予台鐵公司董事會權利時，這要怎麼大刀闊斧改革？

賀陳旦進一步說明，要說服工會，比較好的做法是以調整票價機制、財務上進行精確的試算，好讓企業工會與產業工會都能信任未來的台鐵公司不會持續累積負債。他擔憂，過度承諾退撫制度、甚至答應超過公司能負荷的年終獎金，對財務都是一大負擔，也只是讓台鐵公司財務更加嚴峻，並埋下日後勞資雙方針對獎金制度產生對立的變數。

濮大威也認為，公司化的優勢是增加人力彈性，以績效或表現來鼓勵員工，但太強調保障現有員工，則會讓未來台鐵公司治理增加難度。舉例來說，面對不願意積極任事、又是選擇公職保障的的員工，該怎麼辦？新的台鐵公司管理階層有辦法處理這問題嗎？還是又回到舊台鐵時代，只能等待老員工退休？

賀陳旦建議，撫卹條件必須與票價調整一起討論，否則目前的撫卹條件在立法院可能還會再加碼，屆時未來的台鐵公司營運會更遭遇更多困難。他強調，沒有取得工會支持，台鐵公司化很難走得順，可是目前的發展卻是往壞的方向走。

三鐵齊發、客源互軋：公司化後仍須檢討國土整體軌道規劃

面對台鐵改革難題的同時，各縣市政府爭相提出鐵路立體化工程、交通部又喊出高鐵環島的願景。濮大威直指，如果想要讓台鐵公司可以永續經營，那就必須坐下來好好討論台灣軌道建設的整體規劃方向，否則未來高鐵延伸宜蘭、屏東後，壓縮台鐵客源，公司的運輸本業將更雪上加霜，依照試算基礎將更不可能縮小虧損，赤字只會愈疊愈高；「政府決心要推動台鐵改革是可以期待的喜事，最怕大家把它當喪事在辦，」濮大威說。

濮大威忍不住批評王國材，一邊喊出高鐵環島，一邊又要台鐵公司化自己養活自己，兩件事情邏輯衝突，「我上次遇到部長，當面就跟他說『你瘋了！』我們運輸專業人士必須經過研究、規劃後才能說話，這樣突然講自己的高鐵環島夢，實在太瘋狂。」

濮大威建議，台鐵公司化要成功，前提是清楚定位台鐵未來肩負的責任，交通部或行政院層級必須好好檢視目前所有軌道系統的分工，例如東部幹線由台鐵負責，西部走廊的區間與城際之間也是台鐵負責，高鐵以北、中、高長距離的運輸為主，像是南部台鐵已經有路竹到岡山，又有高鐵路廊，就不應該再核定高雄捷運從岡山延伸到路竹；軌道建設成平行線只是在互相廝殺、浪費資源，必須做好分工才能養活每一間公司。

台灣鐵道暨國土規劃學會建議，交通部必須務實面對目前與未來推動的軌道建設計畫，是否會弱化台鐵市場規模、減損運轉容量與增加維運成本，確保台鐵未來有永續經營的根基，並進行必要的調整。

中山大學財務管理學系特聘教授張玉山擔憂，目前的改革版本還是跳脫不出台鐵本位。「台灣就這麼小，到處都在蓋軌道，蓋很容易，養卻非常辛苦，」張玉山指出，現在台鐵因為出了2起大事故變成迫切問題，若改革台鐵卻忽視其他軌道運輸的困境，「當台灣人口不斷銳減，我們有這麼多人口可以搭車嗎？」

張玉山長期研究國營事業公司化改革，他對台鐵公司化的看法語重心長。

「如果眼光短淺只想解決當下問題，就像是受傷只用繃帶止血，卻不縫合手術，那改了還是繼續失血中，我們只是借下一代的資本先享受而已，這絕非國家之福。」

交通部回應：安全持續在做，不反對「安全」文字加入台鐵公司化草案中

《報導者》針對政院版台鐵公司化草案提出「安全計畫消聲」與「票價機制缺席」兩大問題，交通部負責督導軌道運輸的政務次長胡湘麟接受訪問時逐一回覆問題：

安全計畫消聲問題：

胡湘麟表示，條例草案中確實沒有特別提到安全，但不代表交通部不重視。他說，自己從2021年4月擔任次長工作以來，秉持「安全絕對是第一要務」的信念，一直要求台鐵針對各項事件解析原因，改善後持續追求安全，這是目前交通部正在做的事。

他指出，「安全」文字入法是宣誓性質，交通部長王國材在立法院公聽會時也提到，「要加入安全在草案中也不反對」，但仍要務實看待，除了宣示意義之外，實質有無達到安全。

至於有專家建議條例草案將安全文字入法後，授權由交通部訂定安全規章，胡湘麟強調，安全是第一要務，專家們的建議，交通部不反對，即使現在沒寫，交通部對台鐵安全的要求也會持續做。

票價機制缺席問題：

胡湘麟解釋，票價調整機制在台鐵公司化草案擬定過程中，確實被拿出來討論過，但是否調整票價，牽涉的層面很廣，不只是關乎台鐵公司化後的永續營運，也會直接衝擊民生，因此決定先做好安全，讓台鐵服務能滿足民眾期待後，再來談票價調整。

而台鐵公司化因配合政府政策造成的負擔與虧損，也在行政院內達成共識，將由政府補貼，這部分在草案第21條明文訂定，也是行政院院長蘇貞昌對台鐵的保證之一。

軌道建設要以國土角度整體考量：

胡湘麟表示，運輸要考慮的不只是營運，還有地方民眾對於軌道運輸的需求，能否滿足。

此外，他也指出規劃交通建設時，並沒有辦法完全精準預測都市未來發展程度。他以台北捷運為例說明，軌道建設投資金額龐大，因此在規劃北捷路網時，也討論過到底要不要興建板南線，與台鐵既有路線平行；但現在回過頭來看，板南線通車後不只尖峰運量很大，連離峰也有很大需求。因此，交通部現在規劃時，會針對重點區域與其他地區排出優先順序來規劃建設。

百年老店台鐵3年內接連發生2起重大事故，社會希望台鐵改革追求安全已經是全民共識。圖為台鐵七堵調車場。（攝影／陳曉威）