台灣該如何因應川普2.0的出口管制體系
川普第二任開始後一個月內，就透過強硬的關稅協議迫使美國盟友做出更多加碼。川普政府對於半導體祭出的關稅威脅，透過關稅施壓，希冀獲得台積電等台灣領先企業對美國英特爾等企業做出更多投資與技術移轉，以及對於台灣半導體產業做出的一連串「偷竊」等過度批評，都讓台灣政府與半導體產業面臨莫大壓力。
關稅可以當作是個加速器，即便在高度複雜的半導體產業難以完全逼迫企業就範，也能迫使政府與企業改變其議程並做出妥協，包括對美提供更多投資與先進製程等。除此之外，川普政府這一個月以來在關稅以外，對於維繫經濟安全至關重要的出口管制體系也做出多項相關的變革。這一個月以來的變革，說明了川普政府對出口管制的態度，在歐巴馬、拜登政府時期的基礎上，將更可能綜合關稅與出口管制等不同管道，透過單向施壓與雙邊協議，迫使美國盟友配合美國政策、全面封阻中國取得新興科技，而台灣也必須從現況出發，預先思考可能需做出的因應措施。
美國出口管制體系的重要人事變革
美國出口管制體系主要建立在商務部與國務院上，由商務部以及其下的產業安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）負責執行出口管制，並與國務院在美國外交政策與國家安全等目標上合作。目前，美國商務部部長已確定將由Howard Lutnick出任，並且在主管BIS的副部長位置上則已提名Jeffrey Kessler。Howard Lutnick出身商界，過往並沒有美國政府實務經驗，但是從獲提名以來，他一直是推動川普政府關稅協議的重要旗手，更曾被揭露在透過關稅推動台積電投資英特爾一事涉入甚深。Jeffrey Kessler曾於川普第一任政府時，在2019-21年擔任商務部助理部長，主管反補貼與反傾銷稅、國際貿易政策協商與關稅協議。除此兩位之外，川普政府提名了Landon Heid為主管BIS的商務部助理部長人選，其曾任職於美國眾議院美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會，以及美國國務院；他過去參與形塑了美國對中更嚴厲的科技政策與管制。整體而言，商務部可以預期將會從拜登政府時期偏重出口管制的路線修正到綜合關稅協議與出口管制，並且透過更多單向、雙邊協議來推動對中管制。
就國務院，對中態度強硬的Marco Rubio為國務卿，另外則在主管經濟成長、能源及環境次卿的位置上提名了Jacob Helberg，並在主管軍武管制與國際安全事務的助理卿上提名Thomas DiNanno。Marco Rubio曾表態支持BIS應推動對中原則禁止一切關鍵科技出口，並在擔任參議員時曾於2023年推動過相關立法。Jacob Helberg曾參與美中經濟與安全審查委員會，並一直是對中進行更嚴厲出口管制的支持者。Thomas DiNanno則是在軍武管制上有長足的實務經驗，近年也曾參與美國與印太區域盟友有關安保合作的交涉。另外，財政部也是主責國際制裁的重要機關。美國財政部與出口管制、經濟制裁相關的外國資產管制局，以及目前主管恐怖主義與財政情報的副部長，以及主管財政情報與分析的助理部長人選雖然皆仍未明朗，目前出任財政部長的Scott Bessent即便也沒有政府實務經驗，對於川普透過關稅協議、號稱將重振美國製造業的目標也是積極支持。
相較商務部與國務院明顯走向服膺總統意志、主打關稅協議雙邊協商與對中強硬走向，在拜登政府時期在出口管制上有政策角色的美國司法部則遭到弱化。在拜登政府時期，司法部透過其國家安全部門（National Security Division）來確保美國企業遵守出口管制規定。川普政府的司法部長Pam Bondi已發佈一系列政策，將國家安全部門的資源重新導向到邊境、移民與組織犯罪等國內問題上，甚至解散了國家安全部門的企業執法小組（Corporate Enforcement Unit）、在川普第一任時期設立的外國影響力工作小組（Foreign Influence Task Force），並且也將外國代理人管理法案的執法內容限縮到傳統的諜報領域。
整體而言，從人事變動上，川普第二任政府的出口管制體系，將可能更服膺總統的直接命令，偏好單向施壓、雙邊協商，綜合使用關稅協議與出口管制，並且可能更強硬針對中國，而非如拜登政府會考量盟友立場、供應鏈干預程度而做出妥協。此外，相較於拜登政府對美國企業相對強硬要求遵守出口管制，川普政府將有可能減少對美企壓力，並順應美企長期以來的要求，轉而要求外國盟友企業也應與美企一樣，不得出口到中國相關實體。
「美國優先」政策與出口管制意涵
服膺總統意志、強硬對中的出口管制體系不只反映在人事變動上，川普新上任後頒布的一系列行政命令也在官僚體系與政策上有類似效果。川普上任後首先頒布的「美國優先」貿易政策，要求美國商務部與國務院在2025年4月1日以前必須對既有出口管制政策做回顧，並強調在既有政策目標、保持美國科技優勢與彌補管制漏洞以外，更應優先處理透過其他國家將科技、戰略物資、軟體與服務轉移到競爭對手與陣營的漏洞，透過貿易與國安手段迫使其他國家遵守美國出口管制政策。
除此之外，川普也頒佈了一系列行政命令來凍結拜登政府的管制與調整原有官僚體系的運作。川普1月20日上任時頒布凍結管制重新審查的行政命令，對拜登政府未頒佈、或已頒佈但尚未在1月20日前生效的政策都予以凍結。川普也撤銷了拜登政府的一系列與先進科技有關的行政命令，包括撤銷美國總統科學技術顧問委員會，改組科技政策辦公室，以及撤銷2023年的「安全、可靠和可信任之人工智慧發展與使用」。
川普第二任政府的出口管制體系，將可能更服膺總統的直接命令，偏好單向施壓、雙邊協商，綜合使用關稅協議與出口管制。（美聯社）
從台灣角度來說較關注的政策，包括12月與1月時拜登政府BIS的一系列政策修正，以及1月時拜登頒佈的人工智慧擴散管制政策（Framework for Artificial Intelligence Diffusion）雖然目前未受影響，不過可以預期川普政府對於人工智慧的政策會更偏向強化美國領先地位，並且也應持續關注美國政府正在蒐集意見中的人工智慧行動方案。
除此之外，川普也頒布國家安全總統備忘錄，修正美國國家安全會議的安排，將原本拜登政府透過國安會廣納各部會意見的做法，改而使得國安會更精簡、決策更快的同時也更直接反映總統意志。在國安會縮編以外，原本拜登政府時期更細緻區分的印太區域以及中國與台灣事務等不同主管，在川普政府也將進一步整併到國安會與國務院之下。
簡言之，川普政府在行政命令上反映出的政策走向，一來是更強化美國優先與保護美國領先地位，而不再將與盟友多邊合作、或主導國際規範視為主要政策。第二，在聯邦政府縮編、裁員與暫停聘僱的巨浪之下，即使國安單位屬於例外，但國安會以及其他與經濟安全和新興科技有關的單位也有不少改組、縮編與整併，使得總統意志可能更直接而快速地傳達到決策上。最後，即便川普政府表達強硬對中立場，然而相較於拜登政府考量盟友與各方利益而願意做出妥協、也造成政策漏洞與美企不滿，川普政府在出口管制相關政策將可能透過貿易政策與出口管制，更強硬要求盟友國家必須遵守美國政策，也將美企的利益放在更重要的位置。
台灣出口管制體系現況與因應
台灣政府的出口管制體系在中美科技戰與俄烏戰爭以來，雖有開始跟進、不定時更新實體清單，然而整體政策仍然是以出口導向產業的利益為目標。台灣的出口管制體系由經濟部國際貿易署主管，政策建立在「戰略性高科技貨品」出口許可制度的框架下，針對軍用與軍民兩用品項為主，透過貨品清單、實體清單，以及針對北韓、俄羅斯與白俄羅斯進行限制，對中則以特定半導體與半導體製造設備為限制品項。
台灣的出口管制體系與「戰略性高科技貨品」脫胎自1993年頒佈貿易法時訂定的「高科技貨品」，原初的立法目的在於追趕、引進先進國家高科技貨品，其後在1999年更名為戰略性高科技貨品，並在2000年設立策略推動小組。自此，開始納入後冷戰時期以禁止軍武增生為目標的政策設計，並且志願性地跟隨包括瓦聖納協議等多邊出口管制的規範，來針對這些協議中明定的軍用及軍民兩用品項清單編號、制裁對象等進行管制。根據多邊協議為主訂定的「戰略性高科技貨品」之外，在國安法之中台灣有另外明定「國家核心關鍵技術」，但兩套清單的邏輯、操作與管理都不同，反映國安局與經濟部之間的整合困境。根據DSET整理的資料，2022年開始台灣的實體清單有逐漸開始新增一些在美國實體清單上的對象，包括中國企業與中資控制的企業，然而新增速度可能有數個月的延遲、以及部分對象的落差，也缺乏對於更新清單的透明化與政策理由說明。另外，目前的審查作業要點說明了台灣是以原則准許的方式進行出口管制審查，只要出口品項不在清單、出口對象不屬於北韓、俄羅斯、白俄羅斯或實體清單對象，則原則上都可能獲得准許。
簡言之，台灣的出口管制體系反映了台灣製造業發展的經濟政策，以跟隨國際規範與標準，使出口導向產業在滿足國際規範的基本要求上能出口獲利。相較於美國出口管制體系近十年來的改革，使美國商務部有更多能力針對有國安疑慮的新興科技，在美國可控的關鍵節點上進行控制，台灣的出口管制與整體經濟安全體系，徒有科技實力與外交理念，也有出口管制的框架，卻沒有牙齒（情報與查核能力不足）、沒有眼睛（不見新興科技供應鏈發展與其他國家作為）、也沒有核心（缺乏辨識新興科技國安疑慮、與整合台灣關鍵技術與國安利益的動力）。
對於台灣來說更根本、也與新一任川普政府有關的問題，或許在於如何有效展現出台灣的政治意志，來指明台灣的國家利益與阻斷新興科技輸往中國的決心。當前，川普政府端出的關稅協議與迫使台灣半導體製造業擴增在美量能，都只反映了部分川普政府認定的「美國優先」利益。還尚未獲得足夠關注的是，川普政府對於維持美國優勢與強硬對中的立場，將更多透過施壓盟友國家與外國企業遵守美國政策來達成，並且關稅協議同樣可能成為加速器，加速盟友國家配合美國出口管制與整體經濟安全體系。
台灣的「疑美論」議題之外，其實在美政策圈的「疑台」聲浪也是不低，雖然台灣可能比新加坡等國的雙面討好、走私行為稍好，但是對於台灣科技實力的質疑與管制漏洞的批評也不在話下。台灣政府日前主張的「民主供應鏈」與其說是對美國的回應，不如看作是對更廣大的民主國家，包括日本、澳洲、歐洲等的倡議，延續蔡英文前總統的主張，將台灣的半導體產業與製造業的利益放在更廣泛的民主韌性與供應鏈安全的全球框架下，回應威權主義的擴張。換言之，要主張民主供應鏈的前提，就在於政治上的民主體制與經濟上的相互依賴，有被其他國家視為核心的價值。
然而，面對美國，川普第二任更加重視美國優先的利益，而非與盟國間共享的理念與價值，並且更傾向施壓盟友配合美國政策，政府治理更偏好直接反映總統與核心官僚意志，而不再是尊重官僚專業與自主性、協調複雜多邊的合作與規範。以台灣的角度而言，除了持續推動改革，彌補管制漏洞以外，從總統到國安會等最重要的國家安全機關，都應在組織與任務分配上，賦予經濟安全更重要的地位，才能在總統與核心幕僚對外交涉時，清楚交代攸關台灣利益的新興科技供應鏈、與對中管控的政治意志。
※作者為科技、民主與社會研究中心經濟安保組海外研究員、加州大學爾灣分校社會系博士生