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俄烏戰爭下「小國外交」的為難

俄烏戰爭下「小國外交」的為難
俄烏戰爭下「小國外交」的為難

今年年初,哈薩克爆發「血腥一月」事件,官方將其定義為「未遂政變」,由民間和平示威演變成一場由首任總統納扎爾巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)派系旨在推翻總統托卡耶夫(Kassym-Jomart Tokayev)的武裝騷亂。最後在危急之下,托卡耶夫決定向俄羅斯主導的集體安全組織(Collective Security Treaty Organization,以下簡稱 CSTO)借兵,瓦解政變。

當時筆者曾分析過在「血腥一月」後,哈薩克或會因此打破自國家獨立以來奉行的「多邊外交」,讓普丁增加在該國的政治影響力。

然而,比起「血腥一月」還要黑天鵝的事件,在一個月後發生,為上述推斷增添了新的因素。2 月 24 日,俄羅斯正式對烏克蘭發起「特別軍事行動」,俄烏雙方全面開戰。不少論者關注,理應因「血腥一月」而親俄的哈薩克,會否為俄羅斯的侵略行為背書。目前看來,哈薩克選擇了與俄羅斯保持距離。克里姆林宮在一月協助努爾蘇丹走出生死關頭,卻未能獲得後者在外交上百分百的支持。

到底是托卡耶夫有意過河拆橋,背棄普丁的人情,還是哈薩克本來循序漸進的親俄轉向,被普丁激進的軍事行動搞砸?

前者只有他自己知道,但後者在國際現實政治上,其實不無道理。

哈薩克一個半月來的立場轉變

自從俄烏兩國瀰漫着開戰氣氛以來,哈薩克對俄羅斯發動戰爭的態度有明顯變化──由最初抱持觀望態度及維持現狀,到後來主動發聲明跟俄羅斯的政治立場切割。不變的是,哈薩克積極參與中間調解工作,希望盡早結束戰爭。

有論者認為,哈薩克拒絕出兵助俄抗烏,已是立場轉變的行為,但筆者卻認為此乃正常外交舉動。畢竟哈薩克確實出師無名,因此很難說是哈薩克背叛俄羅斯。就如哈薩克外交部長特列烏別爾季(Mukhtar Tleuberdi)在 2 月 22 日開戰前所言,CSTO 的《憲章》嚴格限制成員國使用軍事或維和部隊,除非俄羅斯受到烏克蘭的本土攻擊,才能邀請 CSTO 盟國進入自己的領土維和。

另一方面,特列烏別爾季當時透露,當局還在制定對俄烏戰爭採取的立場,亦指頓涅茨克和盧甘斯克獨立的問題「不在會議議程上」,強調一切必須從國際法的基礎和《聯合國憲章》的基本原則出發。而在 3 月初,哈薩克亦在聯合國大會譴責俄羅斯侵略烏克蘭一事上,投下棄權票。可見在俄烏戰爭初期,哈薩克希望避免選邊站,採取中立態度。

戰爭爆發接近一個月後,環境出現了一些變化。隨着歐美多國相繼向俄羅斯實施經濟及金融制裁,哈薩克內部開始有聲音擔心,國家會否因俄羅斯利用哈薩克亦在內的歐亞盟(EAEU)規避制裁,而增加承受「二級制裁」的風險,破壞自身剛從「血腥一月」恢復的經濟,以及影響與歐洲國家的生意。加上,烏茲別克外交部長卡米洛夫(Abdulaziz Kamilov)於 3 月 17 日首次就俄烏戰爭表達反俄立場,拒認頓巴斯兩國,為哈薩克轉變立場鋪路,避免成為首個公開與俄唱反調的國家。

3 月底,哈薩克總統辦公廳第一副主任蘇萊梅諾夫(Timur Suleimenov)在接受 Euractiv 訪問時表示,哈薩克不承認克里米亞屬俄及頓巴斯地區兩國獨立,堅持遵守聯合國在這些問題上的決定,並肯定不讓俄羅斯借哈薩克規避制裁。這是自戰爭爆發以來,哈薩克首次對戰爭作明確表態。約一星期後,特列烏別爾季亦表示支持蘇萊梅諾夫的言論。

在 4 月 4 日,總統托卡耶夫在《國家利益》高調撰文,指出「作為世界上與俄羅斯擁有最長邊界的國家,哈薩克和俄羅斯有著特殊的相互合作關係,但同時強調國家與烏克蘭同樣有著深厚的友好關係傳統。因此,和世界上『絕大多數國家』一樣,哈薩克尊重烏克蘭領土完整。」並在文章最後一段,特別強調「哈薩克希望與歐美加強深厚友誼與合作」。

但就算哈薩克如何突顯與俄羅斯立場不同,都嘗試拿捏平衡,並安撫後者。例如,托卡耶夫在 3 月初差不多時間分別與烏克蘭總統澤連斯基(Volodymyr Zelensky)及普丁通電,希望為局勢降溫。之後,特列烏別爾季亦強調哈薩克不會加入對俄制裁的行列。另一點較明顯的是,聯合國大會通過暫停俄羅斯在人權理事會的成員資格,哈薩克投下了反對票。本身人權記錄不佳的哈薩克有理

由與俄羅斯站同一陣線,但亦可能是為了安撫俄羅斯。

被迫在西方國家與俄羅斯之間走鋼索

誠然,哈薩克在國際政治上處於極尷尬的位置。雖然哈俄是傳統政治及軍事盟友,既是 CSTO 又是歐亞盟成員國,而且俄羅斯確實是哈薩克最大的進口國,2020 年後者超過 3 成進口來自俄羅斯;但同時在國家經歷 30 年的「多邊外交」後,哈薩克已經與歐洲多國建立深厚的經貿及投資聯繫,特別是國家賴以為生的石油產業方面。所以,在此現實經濟底下,哈薩克亦不願意得罪歐洲國家,尤其是現時國際輿論傾向反戰一方。

哈薩克的石油產業,極依賴歐洲資本及市場。哈薩克三大油田──卡沙干油田(Kashagan)、田吉茲油田(Tengiz)及卡拉恰甘納克油田(Karachaganak)主要由歐美外資油企投資及經營,包括荷蘭殼牌(Shell plc)、埃克森美孚(Exxon Mobil)、意大利埃尼(ENI)、美國雪佛龍(Chevron)等等。此三大油田佔哈薩克石油產量約 63%。根據產量分成協議條款,外資油企可以出口所有原油,近 80% 哈薩克原油出口到歐洲市場。

哈薩克在歐洲擁有龐大的商業利益,因此在現時動盪的局勢下,穩定到歐洲的出口成為首要任務。2021 年,超過 5,300 萬噸哈薩克石油(相當於該國石油出口的三分之二)通過裏海石油管線(CPC),運送到俄羅斯新羅西斯克港口及附近的 CPC 碼頭,然後經烏克蘭奧薩德(Odessa)港口,出口到歐洲及其他地區。然而,如今由於歐美國家對俄出口及港口限制升級,地緣政治風險增加亦影響船運保險,加上害怕在運輸過程中與被制裁的俄羅斯個人或實體「污染」,因此哈薩克最近疲於奔命,尋找繞過俄羅斯出口歐洲的替代路線,例如跨裏海國際運輸路線(TTITR,或稱中間走廊)。

哈薩克唯一稱得上「幸運」的是,該國對俄羅斯出口石油的重要性與日俱增。面對歐美國家封殺俄羅斯能源的措施升級,莫斯科早有兩手準備。今年 2 月北京冬奧前,俄羅斯石油公司(Rosneft)與中國石油(CNPC)簽訂新能源合作協議,前者在未來 10 年,經中哈石油管道(Kazakhstan–China Oil Pipeline)出口 1 億噸石油到中國西北地區煉油廠,協議總值 800 億美元。能源出口是資助俄羅斯發動戰爭的收入最大來源,面對日後可能有其他國家停止進口其石油,俄羅斯必須擴大能源出口目的地,或讓現時買家購買更多自身的能源。俄羅斯要增加石油出口到中國,就必須取道哈薩克,這給予後者與俄保持一些外交距離的籌碼及斡旋空間。

受制親俄與反俄情緒之間的角力

在俄烏戰爭背景下,除了與歐洲深厚的經濟關係之外,托卡耶夫在內政上如何防止社會撕裂,避免動搖剛剛站穩腳跟的管治,也影響了哈薩克被迫與俄保持距離。

事實上,在「血腥一月」之後,托卡耶夫在內政上的確做出一些向俄羅斯、國內俄裔或親俄人士讓步的政策或轉向。在哈薩克的 1,900 萬人口中,有約 350 萬是俄羅斯族人,他們多集中在國家北部,因此俄裔人口絕對是該國重要的持份者,此外也有不少哈裔俄語人口親俄。

俄羅斯一向不太喜歡哈薩克納扎爾巴耶夫時期改用拉丁字母的政策。但托卡耶夫在 2 月 17 日接受 Qazaqstan 電視頻道訪問時表示,哈薩克語不急於由西里爾字母改用拉丁字母,認為語言政策需認真看待和徹底研究。他的言論被視為與前朝的政策唱反調,為了討好莫斯科及國內俄語人口。

另外,今年 1 月,托卡耶夫在哈薩克著名海外留學獎學金計劃「Bolashaq」的大學名單中,增加了 4 所被認為未達標準的俄羅斯技術學校,他亦公開表示應在獎學金計劃上加強與俄羅斯合作。「Bolashaq」的大學名單上一向是歐美世界的著名學府,因此托卡耶夫此舉廣受坊間批評,被認為是他向莫斯科表忠的行為。

可見,若要說托卡耶夫在「血腥一月」後親俄的話,語言和教育可能是短期內比較容易著手、也較為明顯的領域,而不是外交領域。然而,俄烏戰爭似乎為托卡耶夫的內政添上煩惱──就是國內潛在的反俄情緒以及民族矛盾。

最近一個月的確發生了一些事件,挑動了哈薩克裔民眾的反俄情緒。早前俄羅斯共產黨議員薩沃斯佳諾夫(Sergei Savostyanov)口出狂言,揚言要為哈薩克進行「去納粹化」及「非軍事化」,此番言論激起了不少哈薩克網友激烈批評。另外,哈薩克電台 Europa Plus Kazakhstan 主持人 Lyubov Panova 亦與網友就俄烏戰爭與網友爭執,並挑釁不同意俄羅斯開戰的網友說,再吵的話「就叫普丁叔叔幫忙」,最後電台在公眾壓力下,解僱了這位主持人。

由此可見,在戰事爆發後,無論是國內外的大環境都充斥着傷害哈薩克民族感情、煽動民族仇恨的危機。雖然看似都是很小的事,但日積月累下,可能會成為破壞社會及民族團結的潛在炸彈。

所以在「血腥一月」之後,特別在戰事發生後,哈薩克政府很謹慎處理社會及民族關係,嘗試做些平衡舉動。例如,3 月初哈薩克第二大城市阿拉木圖舉行了 3,000 人出席的支持烏克蘭反戰示威,集會規模不小,但竟沒被禁止舉行,可見當局認同需要居中宣洩國內的緊張情緒。而集會中也有不少反戰的俄羅斯籍公民參與,因此當局樂見藉此促進民族融和。

另一重點就是托卡耶夫在 3 月中公布的「新哈薩克」計劃,內容除了提及促進政治轉型及改革政制,亦有強調加強民族認同的基礎,必須遵循「不同的觀點,但一個民族」的主要原則(«Разные взгляды, но единая нация»)。這可看出,托卡耶夫欲強調哈薩克民族主義觀,在國家民族大溶爐的背景下,加強俄裔對哈薩克的民族身份認同。

俄烏戰爭破壞了普丁在中亞的收穫

總括來說,哈薩克在年初借俄兵平亂,理應與俄愈走愈近,但普丁激進的軍事行動,或搞砸了哈薩克本來可能漸漸親俄的轉向。雖然哈薩克在「血腥一月」後欠普丁人情債,但礙於哈薩克本身與歐洲的緊密經貿聯繫,加上大環境激起潛在的社會矛盾,所以實在不可能令托卡耶夫順從普丁的外交路線。此前蘇萊梅諾夫亦在訪問中說過,俄羅斯希望哈薩克站在他的一邊,但哈薩克選擇尊重烏克蘭領土完整。

哈薩克本來循序漸進的親俄轉向被普丁壞了事,亦可以說普丁破壞了「血腥一月」後在中亞手持的一副好牌。

執行編輯:陳品融
核稿編輯:林欣蘋

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