台灣軍備出路──重整公司化國有民營的軍工體系
之前財信傳媒董事長謝金河先生看到全球軍工產業正蓬勃發展談到科技戰崛起，建言台灣下一座護國神山可以設定在軍工產業，加上美國商務部才剛來台灣訪商，為了在無人機供應鏈中消除紅色供應鏈，想在台灣廠商中找出合作夥伴；還有目前台灣跟美國談RDP互惠國防採購協議、SOSA供應安全協定，看來台灣的軍工產業將迎來百年一遇的發展契機，但實情恐怕沒那麼樂觀。
一、冰凍三尺非一日之寒
近期國防部顧立雄部長表示空軍「下一代先進戰機」（即一般民間所稱的先進防禦戰機ADF）暫緩，將在我國關鍵技術的自主研發成熟及有些必要裝備的外購獲得這兩因素成熟後才有可能再往下走；近年國造武器裝備遭遇亂流並不罕見：先後傳出中科院負責研發的海軍訊聯系統（台版的神盾系統）遭海軍以不符戰術需求拒買、中科院從2015年研發至今的海劍羚飛彈系統（台版的RIM-116海公羊RAM近迫飛彈系統）能否獲得軍種採購至今生死未普、中科院無法研製IDF戰機所需電戰莢艙且拒絕美國整合原F-16所用的AN／ALQ-184電戰莢艙、研製F-16模擬機未能達標而減價驗收、軍備局202廠未依照陸軍步兵訓練指揮部作戰需求申請研發雲豹輪型八輪甲車具後膛裝填的雙聯裝先進迫砲系統而僅研發出老舊的前膛裝填81／120mm迫擊砲車、軍備局202廠未配合陸軍裝甲兵訓練指揮部120mm戰車砲需求進行研發停留在105mm戰車砲繼續研製、軍備局202廠未考慮美國斯洛普．格魯曼（Northrop Grumman，下稱諾格）原廠的MK-44 30mm鏈砲彈藥授權而自行研發彈藥未獲得軍種採購、軍備局205廠抗彈板／防彈頭盔防護能力備受質疑、軍備局205廠所製造T75K3手槍設計不良遭軍種批評警政署等其他政府單位拒買、軍備局402廠研製夜視鏡／光學瞄準鏡性能屢遭批評、軍備局209廠雲豹八輪甲車屢傳設計／品質／人謀不臧等憾事、漢翔於勇鷹高級教練機研製之後竟不顧空軍規劃意圖回頭研發螺旋槳的初級教練機以拉抬短期營運績效、台船近年營運績效低下僅靠海軍訂單勉力維持。
往前還有2012年左右曾傳出當時的MK-44 30mm鏈砲原廠ATK（後併入諾格）願意以10億元台幣授權兵工廠生產製造而遭軍備局婉拒，使兵工廠錯失取得先進火砲／彈藥的製造技術；陸軍1996年對美採購復仇者防空飛彈時因中科院表達有能力造出所需搭配的AN／MPQ-64哨兵雷達而未採購，但研發過程卻遭遇瓶頸遲至2011才通過測評建案，期間長達近11年使得復仇者防空飛彈系統處於無雷達導引的窘境；近年中科院更成為國軍高階將領的養老院，院內科技聘僱人員跟軍職人員還有軍職轉任人員屢傳人事問題，這些都是冰凍三尺非一日之寒；雖然在先天不良、後天失調的情況下近年來這些單位仍屢有佳績，如：台船的海鯤潛艦（有海軍全力支援）、中科院與軍備局202／205廠合作的獵豹輪型戰車、漢翔勇鷹高級教練機、劍翔無人機、銳鳶無人機，但中科院承包國軍重大軍事投資獲得巨額預算卻得到現況結案比率過高卻也是不爭事實，因此台灣的軍備體系應進行大規模重整及體質改變才有未來，應參考美國、英國兵工廠的國有民營或是韓國航空宇宙產業（Korea Aerospace Industries, KAI）的國際化才有未來。
關於台灣軍工產業將迎來百年一遇發展契機之說，實情恐怕沒那麼樂觀。（攝影：張哲偉）
二、現有軍工產業概況
依照政府掌握股權及機構性質可分為軍事機關、行政法人、國營企業、政府投資企業、民間企業，分別介紹如下：
1.軍事機關：原來聯勤司令部（部徽為一隻駱駝）所屬的各兵工廠，現為軍備局生產製造中心202廠（生產20mm以上口徑火砲及彈藥）、205廠（生產20mm以下口徑槍枝、彈藥、火工產品發射藥、主裝藥、起爆藥及抗彈板）、402廠（生產夜視鏡、光學瞄準鏡）、209廠（生產雲豹八輪裝甲車），所有人員依照國軍編制、官階、薪餉任用及升遷，由於人員為軍職及一般聘僱人員所組成，導致研發能量時常因為人員升遷、調職或單位預算限制而受影響，也因為屬於軍事機關，所以決策及營運方式、採購僵化，無法成為國際級軍工產業的供應鏈（無法互相持股或投資），導致所有產品均與國際嚴重脫節，製造出貽笑大方的抗彈板、瞄準鏡、火炮都不足為奇，又如202廠因人才、技術流失，已不具製造部分火砲及155mm砲彈能力，甚至曾發生跟205廠搶20mm機砲的訂單的笑話，只為讓大家都有生意做。
2.行政法人：如中山科學研究院（中科院），院內員額為軍職、科技聘僱人員、聘僱人員所組成，原為軍事機關，後為了維持軍事機關（歸國防部管轄以確保市場），又希望像公司一樣彈性經營，衍生出一種似官又似公司的奇特組織，由國防部長擔任董事長，結果是完全行不通，過去10年無法與國際接軌、也無法打入國際級軍工產業的供應鏈，問題仍在體制，且受到國防部及各軍種的需求限制被動研發閉門造車，又吸納了大量各軍種退伍轉任的門神、肥貓、科技研發人才（真正需要的），導致人事結構近親繁殖；又例如前任部長在任內把自己安排好轉任進去擔任董事享有配車、駕駛等福利；目前成果最豐碩的首推飛彈所，研製出雄風反艦飛彈、天弓防空飛彈，甚至還支援IDS海鯤潛艦研發出潛射誘標系統；最可惜的是航研所，原本航空工業發展中心時期成功研發AT-3高級教練機、IDF自製防禦戰機，而後將生產部門獨立成為漢翔航空工業股份有限公司（股票代號：2634），而研發能量留在中科院成為航研所，導致整體研發生產未能整合，目前航研所負責研發無人機及模擬機，漢翔負責有人機，但這樣的安排反而不利航太產業的發展；中科院由於體制屬於國防部的限制，加上未能與國際產業合作，許多研發案不是胎死腹中（IDF外掛式電戰莢艙「玄戟專案」、IDF戰機RWR雷達預警器更新案）、未達軍種需求現況結案（空用AESA雷達、訊聯系統、海劍羚系統、30mm艦用鏈砲）或效能不彰減價結案（F-16模擬機）的困境。
3.公辦民營：如台灣國際造船股份有限公司（台船，股票代號：2208）、漢翔航空工業股份有限公司（漢翔，股票代號：2634），由政府所成立的上市櫃公司，運用公司治理方式殺出一片重圍，台船之前因為經理階層的問題遭遇亂流，但經過人事調整、還有潛艦國造、海軍／海巡的造艦計畫，營運應可步上正軌，漢翔已走出營運谷底，發揮台灣代工專長，成為歐美航太大廠的供應商，加上勇鷹高級教練機的順利交機、IDF戰機延壽計畫等挹注，漢翔目前與許多國際大廠成為策略合作夥伴相信未來營運應可再創佳績。
4.民營企業：如中信造船（2644）、龍德造船（6753）、雷虎科技（8033）、長榮航太（2645）、亞航（2630）、碳基（7719）等民營企業，發揮台灣企業的彈性及拚勁，都開創出一片屬於自己的天空。
三、發展至此原因：環境、組織、企業文化造成閉門造車競爭力低下
1.體制錯置與劃錯重點的產業政策：台灣產業向來擅長的是代工製造、OEM、ODM等類型，但是長期以來兵工廠跟中科院都希望用自己產品擦亮招牌以光宗耀祖，但是卻忽略只要這些單位屬於國防部，不管是軍事機關或是行政法人，原本已經困難重重的軍品交易會因為變成「國家」層級的交易變成更加困難、技術交流也會因為這原因直接放棄；而兵工廠、中科院等單位也會因被背負國家的大招牌、接了很多政治性的任務，容易進行無效益的投資、研發，最後落得這些單位、國家、國軍三輸的局面；而軍事機關以及行政法人均不利與國際接軌，導致若有國際級大廠要跟兵工廠、中科院進行策略聯盟或是技術入股、交叉投資等常見的商業行為都會面臨民間廠商跟國家機關不同屬性，造成的合作阻礙而行不通，使得這些單位只能閉門造車陷入惡性循環。
2.先天不良後天失調的軍備體系共生關係：軍備局生產製造中心各兵工廠與中山科學研究院共約佔國軍員額近1萬5千人，其中軍備局本身球員兼裁判，各級軍官都在體系內的兵工廠與主管機關之間輪調歷練，互為衣食導致成效不佳閉門造車；另中科院雖轉型成為行政法人，但人事陳珂已久，導致近年來各項科技研發案屢屢現況結案，使得國防武器研發進度緩慢，影響建軍備戰，而這些單位的成員也都比較像公務員而不像歐美的軍工產業；而各軍種常礙於與各兵工廠及中科院都是國防部長所管轄屬同一老闆，時常由軍備副部長出面協調減價驗收或給予展延以保全部長顏面或單位和諧，但戰場上往往生死一瞬間，這些都是官兵的性命賴以存活的武器裝備，耗費國家巨資、時間、人力、各式資源所研發、生產的武器裝備，最後落得爹不疼、娘不愛，再來怪罪軍種不買單，卻又故意忽略當國外有更好裝備可以輸入台灣時，軍種當然會選擇更合用的國外裝備，而不願意買單這些單位土法煉鋼的產品，忽略使用者的需求，只是為了單位生存而進行研發製造，當然會被各軍種所拒絕，不要忘記消費者永遠是對的。
3.特殊的時空背景產物雖有其貢獻卻已面臨時代的淘汰：當然兵工廠、中科院在台灣的軍備史上，有不可磨滅的貢獻，陪伴國軍經歷了台灣被國際孤立、美中817公報對台灣軍售限制的年代（現只要中國不以和平方式解決台灣問題，美國就會持續出售軍備），但是隨著時代的推演，現在的台灣民間企業蓬勃發展，台積電、聯發科等半導體產業及廣達、緯創等代工業都是跟各國相關產業進行垂直、水平整合、分工合作才有今天笑傲世界的競爭力，而中科院與兵工廠卻又一直死守從盤古開天至今的運作方式，再不進行變革將會如同侏儸紀的恐龍遭到時代淘汰，屆時這些裙帶關係、近親繁殖形成的體系也將一併送入歷史的灰燼，而全部轉型為公司國有民營將是唯一出路。
四、國有民營成功案例
類似軍工體系轉型成功案例國內外非常多，國內就是漢翔，從原本單純製造，變成歐美各大廠的代工夥伴；以韓國為例，負責研發KF-21獵鷹匿蹤戰鬥機以及T-50金鷹高級教練機的韓國航空宇宙産業株式會社（KAI），原本也是單純國營企業整合國家級研發研製單位，以1992年開始發展T-50為例，1997年韓國政府負擔全部研發經費的70％，洛克希德·馬丁則出資17％，三星、大宇及現代等公司共同分攤剩餘的13％，1999年韓國整合三星、大宇及現代三家公司的航太部門合併而成國營事業韓國航空宇宙產業KAI，配合國家戰略政策，統合資源運用，避免相互制約發揮最大效能，曾就讀韓國空軍大學指揮參謀學院的前F-16種子教官空軍上校黃揚德教官（呼號：芒果Mango）體認最深且認為台灣應該學習韓國站在巨人的肩膀上才能有機會跟上世界潮流，但台灣一直有很多人沉迷在IDF戰機早於韓國的研發成果，而不願正視台灣早已看不到韓國的車尾燈。
另台灣向美國採購的M1A2T戰車，是由庫存的M1A1戰車，先經過阿拉巴馬州的）安尼斯頓陸軍基地（ANAD）安尼斯頓翻修廠以及俄亥俄州的利馬戰車工廠（Lima Army Tank Plant, LATP）進行翻修與升級，其中的利馬戰車工廠就是國有民營的廠商，另外研發北約各國上一代戰車，包含台灣M60A3／CM-11戰車使用的L7（M68） 105mm戰車砲的英國皇家兵工廠（Royal Ordnance Factory）也在1987年民營化，這些兵工廠都曾是過往時代耀眼的推手，但也都隨著世界的進步，調整為更合適的公司型態營運至今，成為各國軍工產業的要角。
五、建議
應將軍備局生產製造中心各兵工廠與中科院合併為國有民營軍備公司或併入漢翔公司成為世界級的軍工企業，而軍備局應成為類似美國國防部高級研究計劃局DARPA的政策單位，如此可大幅提升軍備體系運作效率。
1.將兵工廠及中科院合併成立國有民營企業：中科院擁有飛彈、系統、電子等領域的專長，兵工廠擁有金屬加工、冶金的能力，過往這兩單位合作出CM-34雲豹30mm鏈砲的裝步戰車及最新的獵豹105mm輪型戰車均具有世界級水準，火工產品如：發射藥、主裝藥、起爆藥是在205兵工廠生產的但是有些是用中科院的生產線，若能將這些單位整合成一家軍備公司，競爭力將會更強，且可與國外大廠進行技術持股的交換，成為國際供應鏈，同時也可以免除受到國軍編裝表、人事制度的掣肘，也可讓國軍員額進一步強化，科技聘僱人員的薪資才能提高更具有誘因；而兵工廠與中科院則可進行上下游的垂直整合，強化競爭力，並可化整為零，為國際大廠代工，發揮台灣產業的特性，如同台積電等台灣半導體及電子業大廠，找到最適合的立足點，而不是一昧想著自有品牌行銷世界等華而不實的夢想，以中科院跟兵工廠的牌子要外銷裝備或零件難度有如天方夜譚，另205兵工廠常以能代工美軍彈藥而津津樂道，卻不提合約中被要求火藥、底火等關鍵零件須由美方供應，205兵工廠只賺了加工的錢；另外成立公司也可發揮公司治理精神，免除各軍種為了某些目的而強塞的退役軍官將領的人事安排，這樣可以進一步強化整併後公司的人力結構，避免肥貓、門神、裙帶關係人士的介入。
2.併入漢翔公司：這是另一個強化競爭力的做法，尤其中科院航研所更應該直接併入漢翔公司，以強化漢翔的研發設計能力，並將台灣的航太研發、設計、製造、測試等量能進一步整合強化，如同美國波音（Boeing）、諾格（NG）、洛馬（LM）、BAE等公司都橫跨陸、海、空、電子、系統等領域，這樣會更具有競爭力。
3.成立國防高等研究計劃署：這些單位移出國防部後，參考美國的國防高等研究計劃署（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA）或韓國的防衛事業廳（Defense Acquisition Program Administration, DAPA） 或是新加坡國防科技局（Defence Science and Technology Agency, DSTA），將軍備局改制以負責提升國防實力、彈藥採購和國防工業的培養和發展，現有的軍備局就是原來的聯勤司令部參考法國制度轉型而成，由近年來包含會被刺穿的三級抗彈板、會掉漆的防彈頭盔、容易破損的迷彩服等爭議案件可知，應重新進行組織、人力、業務的整併才能提高運作效率，甩開過往陳舊包袱才能開創新局。
六、結論
國防法第二十二條揭示「結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，落實技術移轉，達成獨立自主之國防建設」，但目前看來過度強調自製已經形成許多無效投資及人謀不臧的弊端；自1980年代以來，台灣遭到國際孤立、美中817公報的軍售限制等外在環境影響形同武器禁運，造成台灣必須仰賴中科院等單位研發取得先進武器裝備，在這過程中為了建立國人信心，所以常伴隨著許多添油加醋的形容詞，例如：IDF戰機被吹捧與各國第四代戰機並駕齊驅，實際上IDF戰機只具備第四代戰機特色卻不具備完整作戰能力（缺乏自衛電子干擾系統），加上只有台灣自己使用，使得操作成本較美製F-16戰機高。
這也是台灣自製武器普遍問題，研發費用由各軍種編列後，不必分攤製個武器，量產時的製造成本看似低於美製武器，實則都比較貴且缺乏實戰驗證，好處是主動權掌握在自己手中，但也常因為本位主義或怕市場遭搶奪，而拒絕與美國大廠進行整合，造成國造武器系統與國軍大部分美製武器系統難以整合的窘境，很多人都誤以為國造就不會受制於外國，殊不知上面的關鍵零件全部是進口的，這可由美台軍售清單可以看到國造的AT-3高級教練機及IDF戰機均需由美國進口大量關鍵零件可知；就以國軍即將大量採購的「多功能雷觀機」為例，中科院的產品跟美軍現役裝備優劣當下立判。
LTLM II是美國陸軍新一代手持式雷射標定儀，外型如雙筒望遠鏡具有良好的整合性。（維基百科）
今天台灣的軍工體系面臨的挑戰有其歷史因素或稱為歷史共業所造成，而這些單位也都在台灣成為國際孤兒時期曾扮演非常重要的決角色，雖然讓國軍適時取得有許多具有台灣特色的先進武器裝備，卻也讓國家資源無法有效運用，取得國軍所需要的裝備；台灣政府及人民經過這麼多年的奮鬥，逐漸摸索出產業生存之道，台灣廠商研發、生產反應迅速具有非常高的彈性，但是對於大型產品及品牌一直無法突破，所以形成以「代工」見長的產業定位。
因此，台灣的國防自主政策急需進行調整，民間有生產的就不需由中科院、兵工廠來研發生產，可以透過軍售／商售取得先進產品，就不須投資大量資源進行國造研發，應效法日本只要維持關鍵技術的儲備，以免出現好不容易生產出來就落伍的尷尬局面，（T-75 20mm機砲、155mm卡車自走砲、T-92 40mm快砲、夜視鏡、光學瞄準鏡、抗彈板、防彈頭盔、訊聯系統、蜂眼雷達…族繁不及備載），日本自衛隊連手槍都是瑞士／德國SIG Sauer P220的授權生產型以及德國HK SFP9-M的9mm手槍，甚至連日本引以為傲的車輛工業，在日本小松製所自行研製的96式輪型裝甲車一直無法達標的情況下，毅然決定改以芬蘭Patria AMV-XP八輪裝甲車授權在日本製造，而日本防衛省防衛裝備廳技術研究本部（TRDI）與三菱重工共同聯合開發來作為匿蹤型戰鬥機的心神驗證機，在完成技術驗證後，日本決定加入英國、義大利的「全球空戰系統計畫」（Global Combat Air Programme, GCAP）並持續採購美國洛馬公司的F-35戰機，海上自衛隊在美國技術支援下生產金剛級、愛宕級、摩耶級等神盾驅逐艦，都顯示現在軍事裝備技術門檻高、資源投資大，連日本都加強國際合作。
牛頓曾說過：「如果說我看得比別人遠，那是因為我站在巨人的肩上。」台灣的軍工產業無法以一己之力跟上世界軍事科技的發展，所以中科院、各兵工廠應儘快整併成公辦民營公司或併入漢翔公司，加入國際供應鏈，取得先進製造技術並進一步降低成本，軍備局未來要朝向成立台版DARPA或是新加坡DSTA或韓國的DAPA等科技研發管理政策單位，如此加入國際供應鏈，讓研發的單位致力於研發，生產單位好好的生產，提升效率才是台灣小國寡民的出路。
※作者為大學助理教授、軍事部落客YouTuber