【投書】農業部若無「農地規劃」計畫，生態指引能成為光電爭議解方嗎？
文／地球公民基金會議題部專員梁聖岳
由於近年綠電發展的壓力，光電與生態衝突的議題成為社會關注焦點之一。作為長期支持減碳及再生能源、同時也關注生態課題的團體，地球公民基金會一直嘗試找尋讓兩者共好的可能性。
農業部林業及自然保育署（以下簡稱「林保署」）在 2025 年 1 月 2 日預告「審查農業用地變更作太陽光電設施使用涉及生態檢視指引」草案（以下簡稱「生態指引」），要求農地變更光電案場若涉及保育類野生動物及經指認瀕臨絕種野生動物棲息地，需依據列表實施生態保育措施，並進行生態監測。
這個「生態指引」的出現，讓農地光電的生態課題該如何治理，有了進一步的討論。
我們肯定農業部終於制訂一套能讓開發單位依循的案場生態指引。從大尺度的整體光電空間規劃到個別光電案場，確實需要不同層級的制度治理，而且必須涵括公民參與、生態保育、利益分享、農業環境等範疇，才能讓新興再生能源設施所衍生的各種課題得到妥適的關照。
但在農業部未能同時提出農地規劃等上位政策跟部門計畫的現況下，我們也擔憂，如果只有「生態指引」，未來會不會讓農業部以「生態無疑慮」作為同意農地變更光電的理由，生態指引反而成為農地開發的「擋箭牌」。（延伸閱讀：「農地變更做光電，如何顧生態？」）
為農地光電把關，農業部應提上位政策及綜合評估
農業部作為農地主管機關，應該負起對農地不同功能訂定指引的職責。除了生態之外，也需要農地的水土保持、農業生產、農村發展、農民與地主權益等課題相對應的指引。如此一來，才能進行農地變更為非農業使用的綜合評估，而非只是依賴生態指引來把關所有農地變更。
更何況林保署的「生態指引」目前仍然缺乏相關法源，農業部並未說明該指引將如何與既有法規和政策銜接，如《再生能源發電設備設置管理辦法》、《國土計畫法》、《農業發展條例》、「農業用地變更使用審查作業要點」、「農地政策白皮書」、「農地利用綜合規劃」等。
而農地規劃等上位政策與部門計畫必須一併被提出，才能讓社會大眾理解本次公告的「生態指引」，未來將如何與農業政策互相搭配。特別是必須與經濟部能源署互相協調未來光電在農地的開發順序與需求，才不會重蹈 2023 年綠能發展區割地開發的政策邏輯，加劇農地破碎化、影響整體生產環境等潛在疑慮。
指引監測有進步，但調查方法、範圍需再精進
回到「生態指引」本身的制定，是否有助於指認當地的生態狀況？本次「生態指引」有明確要求「努力量」，相較於過往其他生態相關制度，算是有進步。但目前的草案僅著重於石虎與草鴞兩個物種，比較可惜。
我們認為，其餘保育類動物或是紅皮書植物也必須依據敏感程度，擬定實地調查與監測的要求，而非僅需要在調查階段「描述」其生態特性。目前的制度設計讓開發單位非常容易迴避生態保育措施的相關要求。
同時，草案只規範距離申請範圍 30 至 50 公尺內的案場需要納入評估，但許多野生動物的活動範圍遠大於此。我們認為林保署必須重新訂定需要納入評估的距離，才能將光電累積開發造成的衝擊納入考慮。
此外，生態課題也並非「有」調查到才需要因應。許多物種在生活史的不同階段對棲地有不同需求，因此指引中的保育措施與生態監測，需要針對關注物種在時間與空間差異中對於棲地利用的改變有所建議，才能讓申請開發的業者作出符合當地環境與物種需求的保育措施，也才能用對的方法調查到對的資料。
最後，光電需索大量土地的特性，其環境問題必須透過空間規劃的工具才能被完整處理。林保署於 2018 年推出「國土生態綠網政策」，就是期待從空間治理的角度面對自然保育的議題。
但這次的指引草案卻完全沒有提及如何與綠網的關注區域、保育軸帶結合，也沒有以綠網為基礎來發展林保署的部門空間發展策略，藉此引導符合生態保育邏輯的光電設置區位，不免覺得此次指引過於倉促。
指引用字不明確，問責機制需釐清
同時，我們也發現，儘管指引對於開發單位在「保育類野生動物及經指認瀕臨絕種野生動物棲息地」開發有所規範，但「生態指引」中卻使用了許多「建議」、「避免」、「應」等不明確之文字，恐會讓開發單位認為，提出保育措施並非強制規範，因此不需嚴格遵守，這會讓「生態指引」的審議在實務上無所適從。
我們認為，如果某些規定確實存在彈性空間，林保署有必要向公眾釐清彈性的範疇，以及保留彈性的理由。
另外，目前「生態指引」中僅要求業者「自評」，卻缺乏監督與問責機制。相關的生態資訊除了資料庫與文獻收集之外，我們認為農地變更的光電案場，都應該依據其生態敏感之特性，進行一定程度的現地生態調查，而未來究竟由誰來評估申請變更農地之生態敏感性，也需要被好好釐清。
透過社會溝通，創造有共識的光電治理機制
地球公民認為，經濟部與農業部有義務共同向社會大眾溝通，當前提出的「生態指引」能夠處理的課題與範疇為何，才能避免外界有過度的期待，認為只靠「生態指引」就要解決農地光電的所有問題。
作為負責任的行政機關，更應說明此指引力有未逮之處，是否有其他現存機制能夠彌補，或是承認當前治理量能不足之處，邀集公民團體、光電業界、在地居民等利害關係人共同檢討改進。
我們不期待一套制度能夠處理所有光電產生的議題，因為任何環境議題的進步都是逐步累積，才能產出具有社會共識的治理機制。
面對綠能發展的壓力，有生態指引供審查依循，在爭議發生的時候，我們才能有依據的據理力爭，透過不斷調整治理機制，與社會共同努力找出讓綠能發展與生態都能共好的作法。
延伸閱讀：