「停職半俸」是政策工具或法定權利？

日前台北地院認定新竹市長高虹安違反貪污治罪條例利用職務上機會詐取財物罪，判處有期徒刑7年4月，內政部隨即依地方制度法第78條第1項規定，停止高虹安市長職務。內政部並即宣布：「為貫徹政府掃除貪污，建立廉能政治之決心，因此決定停職期間不核給半數俸額。」。

對此，社會有認為有法治教育意義者；亦有認為太過狠心者，寬嚴立場不一而足，惟對內政部「停職期間不核給半數俸額」之適法性，似均無疑義。

內政部停俸的說法

內政部對此之依據與考量謂：「民選地方行政首長停職期間得否發給半俸，是依據行政院人事行政總處106年6月22日總處給字第1060049606號函規定，由具有行政監督權限之上級機關審酌當事人事實情況是否足以維持基本生活及涉違法失職程度等，裁量得否發給半數俸額之決定，亦即縣（市）長是由內政部裁量。考量高虹安係涉貪污治罪條例案件，為貫徹政府掃除貪污，建立廉能政治之決心，因此決定停職期間不核給半數俸額。」

「停職半俸」的修法

按公務人員因故停職期間，有職卻暫停，有職位卻不能工作，類此「因故停職不許工作」情形是否仍應予俸給，即成為問題。

民國91年俸給法修法之前，「公務員懲戒法」對此處理概念為：「停止職務之公務員未受免職處分或科刑之判決者應許其復職，並補給停職期內俸給」(民國20年公務員懲戒法第16條，歷次修正與現行法觀念均雷同)。簡言之，停職及停俸，未來無事復職還其清白時，再補給原應給的薪俸。

91年06月26日修正公務人員俸給法增訂第21條（「(第一項)依法停職人員，於停職期間，得發給半數之本俸 (年功俸) ，至其復職、撤職、休職或免職時為止。」）。

當時立法理由謂：「查公務人員因違法失職依法停職，於停職期間仍具公務人員身分，在未受刑事判決或懲戒處分前，理應為無罪之推定，仍應照顧其基本生活。是以，停職人員於停職期間，發給半數之本俸或年功俸，以維持基本生活。」。「應為無罪之推定」、「應照顧其基本生活」，可見立法原意乃在於，考量基於無罪推定原則及當事人仍具公務人員身分，所以雖有停職之原因事實，仍不能否認其俸給請求權之存在。（充其量，慮及其停職期間並未實際從事工作，不給予本俸（年功俸）以外基於實際工作之俸給。事實上，公務人員被停職而最後證明清白，停職期間無法工作又非可歸責於該公務人員，只予本俸的思路，也有可探討空間。）。

公務人員俸給法第21條之由來，係就當時懲戒法規定的法制補實。比較懲戒法與俸給法的差異，懲戒法的概念是，對停職者逕予停俸，待其嗣後復職後再補給全部俸給；俸給法觀念的作法則是，停職期間依其法定的俸給請求權給予本俸，待其復職再補給剩餘部分俸給。直言之，俸給法是無罪推定，懲戒法卻隱隱然為有罪推定，二者相較，俸給法的規定，顯然較合現代法制觀念。對此觀念的顛覆，由91年修正此條時，行政院提案中反覆以「依法行政」、「依據行政程序法有關法律保留原則」作為修正理由可知。

此項基於公務人員俸給請求權，而相對形成的政府給付義務的具體呈現，在當時立法院審議俸給法修法時，銓敘部長吳容明答詢就明白說明：「這次修法，決定予以法制化，也就是至少給與半數。」

通檢當年提案文本、立法院審議過程，均以公務員停職期間無罪推定與俸給請求權概念立論，均無主管機關是否給予半俸的裁量權論述。

「停職半俸」裁量權的有無

進一步看，相關主管機關以俸給法第21條「得發給半數之本俸」中的「得」字為據，認為據此主管機關遂有可給、可不給半俸的裁量權限。但是，本條主體是「依法停職人員」，「於停職期間，得發給半數之本俸」，意即「依法停職人員」可申請發給也可不申請發給。如果是賦予主管機關裁量權，條文即應為：「主管機關對於依法停職人員停職期間，得發給半數之本俸」。而且，如果「得」字可作主管機關裁量權的解釋，即以本條第4項規定文字「停職、復職、先予復職人員死亡者，得補發停職期間未發之本俸（年功俸）」，難道也解釋為主管機關有裁量權可以不補發，而不是主管機關的補發義務？（本法其他條款以「得」字，為公務人員權利、主管機關義務者甚多。）

其次，如以內政部說法，不僅「基本生活」、「違法失職程度」、政策之「決心」等等，漫無邊界無所確定其內容外，即便有以此為適用內容，亦涉及「基本生活」如何界定？半俸是定額或是補足「基本生活必需」為限？乃至於「失職程度」、政策目的內容為何？都顯然可見相關主管機關自認其對「停職半俸」有裁量斟酌權，是極其人治而無法治認知的做法。

復次，如認「依法停職人員」停職事由罪大惡極應予停俸、非罪大惡極可予半俸，為主管機關具有裁量權。也會涉及此項「裁量權」要件、效果均無法律明確規定，過度寬泛含混的違憲嫌疑。

停職公務員基於身分的法律義務對於生活的影響

就受停職處分之公務人員而言，其基於公務人員身分之法律義務仍未稍減。即以停職期間停俸、減俸之影響來說，該公務人員得否另謀兼職以應生活？

臺北高等行政法院 108 年度訴字第 1978 號 行政判決：「公務人員俸給法第 21 條規定，可知依法停職人員僅暫時停止執行其職務，不喪失公務員身分，故得領取半薪。如遭停職公務員可兼任他項業務，因仍具公務員身分，其執行業務是否因兼具公務員身分而有較佳優勢，不免受人質疑，致有害社會大眾對公務員期待，應受公務人員服務法第 14 條第 1 項規定限制。公務員因案停職期間，不許擔任專門職業及技術人員工作，不得擔任消防設備師。」

此亦可見，法院見解係基於「依法停職人員僅暫時停止執行其職務，不喪失公務員身分，故得領取半薪。」，乃有「如遭停職公務員可兼任他項業務，……，其執行業務……，不免受人質疑，致有害社會大眾對公務員期待」，於是禁止被停職者兼職，至於維持生活需要部分，則擬制以「半俸」為度由政府承擔。如果一方面仍要求公務人員停職期間遵循基於身分而有的兼職禁止義務，另一方面卻連基於身分而有的俸給權減半給付也予拒絕，主管機關對於權益(義)均衡與的判斷，

但是，99年銓敘部就特定個案以部銓四字第0993188965號書函釋示：「考量公務人員依法停職之態樣眾多，爰由各機關審慎衡酌相關情事後，本於職權決定於停職期間是否發給半數之本俸 （年功俸）。」，該案另有當時特殊的主客觀條件，是否因此乃有此超越立法文本與立意的行政解釋，卻又為後續人事行政局、人事總處，乃至今日內政部迭加援用，不得而知。（銓敘部91年部銓二字第0912171146號書函，亦有主管機關得審酌「失職程度」的類似看法）

直白言之，俸給法第21條所謂「於停職期間，得發給半數之本俸 (年功俸) 」，各相關主管機關僅憑一個「得 」字，就擴張解釋為主觀機關可以判斷、裁量給不給或給多少，是有討論空間的議題。

法治的基本思維和邏輯才是紮馬步

「停職半俸」，在立法論、釋義學或法律適用邏輯均有衡平討論的意義與功能。

「停職」，非屬懲戒的一部分，因此不能以「停薪」作為實質懲戒的貫徹方法。「停職未工作」，也不是「停薪」的理由，否則未來即使「復職」（停職期間還是沒工作），為什麼要補薪？

社會的法律情感、法治的公平正義，在每個具體個案都有不同的期待、情緒糾纏。愈是深惡痛絕，法治愈重要。法治的基本思維和邏輯，才能擺脫因人而治、才是落實法治的基本馬步。

※作者為退休公務員