決戰公糧04》以集團產區吸納公糧壓力，鼓勵民糧漲價，強制休耕轉作，對產業正負影響？

（續前文）為了降低水稻面積與總產量，近年農業部採取稻作四選三、大區輪灌等措施，意圖讓水稻產業瘦身，並將農地導引至雜糧種植。然而農民認為，這些政策對水稻產業造成不少副作用，甚至變相強迫稻農放無薪假。

在堅持不肯漲公糧的同時，農業部推出123政策，希望透過集團產區來吸納公糧壓力，亦即，透過民糧漲價來增加農民收入。然而，是否真能如政策所願？產業界提出不一樣的看法。

Ｑ：為了解決水稻生產過剩，農業部進行什麼措施？

半個世紀來，公糧收購量價齊揚的結果，使得水稻產量、公糧倉庫、支出難以瘦身，1984年，政府不得不推出稻田休耕及轉作政策，後續更持續以各式各樣政策調節水稻產業。黃昭興認為，轉作休耕鼓勵效果有限，因為很多農民習慣種水稻，有些地區的氣候、土壤也只能種水稻，水稻面積、產量仍居高不下。

2016 年，農委會試辦水稻直接給付，稻農若不繳公糧，可領取直接給付金，到了 2022 年，則取消直接給付，改為水稻收入保險，並推行大區輪作、稻作四選三。

農業部前部長陳吉仲曾坦言，稻作直接給付取消原因在於「效果有限」，水稻產量、供需情形不變，但只要大區輪作、稻作四選三及收入保險，三項政策嚴格執行，穀價將提高，稻農收入並不會減少。

稻作「四選三」，亦即，稻農連續四期稻作中只有三期可繳納公糧。黃昭興表示，此政策讓水稻面積減少約三萬公頃，不過為鼓勵稻農以更好的方式栽種，產銷履歷、有機稻農並不受稻作四選三限制，稻作四選三推出，也讓產銷履歷水稻面積快速增加。

大區輪作則以灌區進行輪值，輪值灌區一期作選擇休耕、做生產環境維護或轉旱作可領取節水獎勵。黃昭興直言，水稻供過於求是不爭的事實，稻作四選三、大區輪作下，水稻面積從 27 萬公頃降至 24 萬公頃，是比較接近產銷平衡。

Ｑ：但是如果配合政策休耕轉作，補助、獎勵金都是地主領去，怎麼處理？

大區輪作、乃至於123政策中的二轉，農業部提供的節水獎金十分優渥，不少地主拿了獎金後，也不願分給租賃者，決定不種稻，使得實耕者、代耕者、育苗場形同放無薪假。

農糧署雜糧特作組產業調整科科長陳俊宏說明，2021、2023年，桃園有稻農與地主因停灌補償領取問題靠上法院，農業部的立場是「實耕者領取補償」，仲裁小組也出面判定，依照2020年前的實耕者佐證紀錄。

黃昭興坦言，有的地主認為「田是我的」，耕作事實是建立田區的基礎下，因此補助、補償不應分給其他人，或擔心由實耕者領取補助、補償後，原本的農保等權益會消失，兩方矛盾下，農業部較傾向不介入、由地主與租賃者自行協調，但為協助口頭約實耕者，農業部推出農藥、肥料實名制，未來透過相關機制確認實耕者。

此外，農業部目前申請綠色環境給付計畫、繳交公糧稻穀也都可以接受農民出具切結書，切結耕作土地有取得地主同意耕作等。陳俊宏表示，農業部一直在鼓勵實耕者與地主間以白紙黑字簽約，目前書面契約已超過 2 萬公頃，其中水稻約佔四成。

對於農糧署說法，中華民國稻作協會理事長陳燕卿認為，實耕者等不到公糧漲價，休耕、停灌時，無法工作，又領不到補助、補償，但仍要養家活口、償還農機的貸款等，加上《國土計畫法》上路在即，「現在稻農心裡是很心酸的」，實耕者才是農產業的活水，農業部的補助應該交給實耕者，才能讓耕作者看到未來。

Ｑ：二轉搭配大區輪作，變相讓稻農放無薪假並不公平？

「二轉」是實施稻作四選三、大區輪作等政策時，並行休耕補助、雜糧轉作獎勵等，以此減少稻作生產面積，同時增加台灣玉米、小麥等雜糧生產量。但卻引起水稻產業鏈的反彈。

土溝水稻育苗場場長李明蒼批評，政策打亂了既有水稻產業的運作，秧苗場根本無法評估該準備多少秧苗，且實耕者、秧苗場、代耕等工作權益受損，雪上加霜的是，嘉南平原2022年一期作因大區輪作不種水稻，2021年一期、2023年一、二期作都因停水強制停灌休耕，不少返鄉青農貸款買農機卻無法工作賺錢，一屁股債拖欠到快跑路，連生活都出現困難，「錯誤的政策比殺人放火還可怕！」

考慮到農業用水充足無虞，農業部今 (2024) 年暫停大區輪作，但明 (2025) 年仍照常運行。黃昭興表示，一期稻作的收入較好，但一期作同時是枯水期，若於水稻插秧、生長期間強制停灌，對農民來說是「逆天」行為，大區輪作透過事先調節灌區，也能讓農民先規劃休耕或轉作，並領取節水獎勵，儘管大專業農、育苗場、代耕者較不能接受，但產業裡仍有支持的人。

台南市水稻育苗協會秘書胡育旗經營秧苗場，曾獲選為第一屆百大青農，他直言，大區輪作政策嚴重影響水稻產業，政府發下節水獎勵金更造成地主與實耕者對立、衝突不斷，產業要的不是補助，而是工作權，「如果政府要斷我們工作權、生存權，我們絕對會拼命」。

大區輪作剝奪育苗業生存權（攝影／林怡均）

胡育旗表示，今年降雨量充足，每個水庫水位充盈，明年卻仍要大區輪作，「實在不合理」。對此，黃昭興回應，起初大區輪作政策制定為期 4 年，明年是最後一年，結束後會召集所有利害關係人一同檢討政策、討論未來是否延續。

黃昭興並強調，產業裡所有人必須面對「稻米生產過剩」的事實，水稻面積維持在 23 至 24 萬公頃，才能讓水稻產業正常發展、延續，「絕對不是要斷大家生路」。

Ｑ：每塊水稻田都能順利轉作雜糧嗎？

對農民來說，轉作如同轉行。新竹縣新豐鄉青農劉政雨表示，不少青農都是租地種田，雜糧的利潤並不高，轉作時多會參加小地主大佃農，領取每公頃 4.5 萬元的補助，以此補助款作為地租，但以新豐鄉來說，願意簽約土地頂多10-20%，原因包含過往停灌補償的糾紛，造成實耕者和地主對立，沒有糾紛的地主，很高比例是老農，老農識字率低、對於任何文件都相當不信任、不願簽字。

劉政雨坦言，水稻產業鏈最完整、機械化程度最高，相形之下，雜糧的風險極高，種植雜糧需要重新購買昂貴的農機，翻耕、播種、施肥、人工等成本每公頃至少要 3.5 萬元，再加上租金 4.5 萬元，每公頃成本約 8 萬，他這一期申報轉作高粱 20 公頃、大豆 30 公頃，還未收成就要先負擔 400萬元，若遇到淹水，「一切就完了，壓力真的很大」。

即便沒有天災干擾，想要順利收成仍要過關斬將。劉政雨表示，北部的氣候條件、土壤肥力都不如南部，即便是水稻，新竹的產量比最南端的屏東少了三成，種植雜糧同樣要面對嚴苛的條件。雲林縣青農聯誼會第五屆副會長謝志坪也表示，有的地區土壤濕黏，並不適合種植雜糧，「我家這邊就是種不起來」，除非農業部把獎勵金拉得夠高，否則他不會考慮轉作。

Ｑ：三加三如何穩定提升米價？

三加三是農糧署透過加強水稻優質型保險理賠金額、推廣米食加工與食米教育等，目標在 123 政策執行 3 年後，產地的乾穀每公斤價格可提高 3 元，換言之，平均市場米價每年要上漲 1 元。但米價漲跌都是由自由市場機制定奪，如何篤定政策就能讓米價年年上升？

《上下游》採訪產業界多家米廠、稻農、學者專家，大多不看好此政策，但也怕被農糧署「查水表」，而不願具名批評。其中一位學者認為，集團產區、雜糧轉作都是推行多年的政策，且都有其極限，集團產區面積始終在三萬多公頃徘徊，雜糧轉作則始終看不到太大成效，「能轉的早就都轉了」，本次 123 政策充其量只是「舊瓶新裝」，「實在沒有說服力」。

黃昭興強調，若落實 123 政策，農糧署預估台灣稻作面積將維持在 23 萬至 24 萬公頃，市場平均米價至少可高於公糧輔導收購價，並朝計畫收購價格靠近，若都能控制稻作面積在 23 萬公頃，更有機會與計畫收購價格相等。

另外考量天氣等因素，導致稻米減產，市場米價上升速度更快。不過他認為，要達到米價穩定上升，維持一集成效，用集團產區控制稻作面積、降低公糧收購量仍是關鍵。

其中一家位於南部的碾米廠則向《上下游》表示，許多米廠同時經營集團產區和公糧收購，對碾米廠來說，無論是公糧漲價或是 123 政策「都好」，因為碾米廠都能受益，公糧價格若調漲，稻農若增產、增加公糧繳交量，碾米廠的碾米、倉儲需求都會增加，收入也會提高，若公糧不調漲，123政策也會針對集團產區提供獎勵金，因此，兩種政策走向對米廠根本「沒差」。

Ｑ：水稻產業未來該何去何從？

儘管農糧署一再強調，目前水稻耕過於求是不爭的事實。但從農業統計來看，食米量節節下探的同時，水稻面積也持續萎縮。黃昭興表示，農業部施行的 123 政策便是為了先維持住食米量，當水稻面積控制在 23 至 24 萬公頃，水稻產業才有可能往好的方向發展。

黃昭興認為，米仍是國人重要的主食，讓國人吃到好米、喜歡並習慣吃米是農糧署接下來的目標，集團產區產出的優質米是決定未來的關鍵，但未來也不可能所有水稻都進入集團產區，因為集團產區是需要農民配合、改變生產模式，若整個產區有一兩個「害群之馬」，便可能毀掉整個營運主體。

他並評估，若政策推行順利，每年預計可有 3000 公頃加入集團產區，農民感受到集團產區的好，自然就不會繳交公糧，政府的負擔得以減輕，水稻產業會更健康。