淺談內閣制（葉柏毅專題報導）

原本志在帶領英國「穩健脫歐」的英國首相梅伊，在脫歐方案三次被國會打回票之後，也不得不黯然下台。梅伊說，等六月七號，執政保守黨選出新黨魁之後，新黨魁就是新首相，她也會正式下台一鞠躬。有不少人好奇，在實行內閣制的國家，有時首相往往像走馬燈一樣。以日本來說，從2006年到2011年，首相幾乎是一年一換，六年換了六個首相，連一般日本民眾，都感到很丟臉。究竟為什麼，內閣制國家，往往會出現這種首相頻繁更替的狀況呢？

主要原因在內閣制國家，政府是與國會連動的。內閣制國家的重心，在於國會。內閣制的大原則就是「國會最大黨組閣」，也就是組成政府。這種做法的好處是：如果國會最大黨組閣，那麼政府與國會最大黨是一致的，有利政府推動政策。

可是，世事並非永遠都能那麼順利，人算永遠不敵天算。內閣制國家的執政黨黨魁，通常就是總理，或是首相，其實會面臨到黨內黨外兩重壓力。黨內的壓力是：如果施政不如預期，民意一落千丈，就會危及黨內議員連任之路。在議員有連任壓力，也需要顧及本身政治前途的考量下，就不願意被黨魁拖累，因此，如果多數議員要求換黨魁，這就叫黨內鬧內鬨，禍起蕭牆。澳洲總理頻頻換人就是這樣的例子。至於黨外的壓力，就是如果黨內都不支持自己的黨魁，整體執政氣勢也低迷的話，就給了在野黨一個很好的機會。在野黨突襲的方法，就是對內閣提出不信任案。一旦內閣不信任案通過，就是所謂的「倒閣」。一旦被倒閣，就代表這個政府已經不受信任了，所以執政黨有兩種因應方式：要不就是另選黨魁，另組新閣；要不就是玉石俱焚，解散國會，重新選舉，由民意決定未來誰執政。

如前所述，理想情況都是簡單的，但人世是複雜的，也根本不可能照著理想狀況走，否則這個世間就沒有摩擦力了。內閣制不可能毫無摩擦力，A執政完B執政，B執政完再讓A執政，那樣的狀況通常並不現實，現實的世界是：多半的內閣制國家，政治勢力都是多於兩個黨派的。在選票分散的情況下，有的時候，而且經常，內閣制國家的國會選舉，是不會有任何一黨過半的。而沒有任何一黨過半的情況，又可以再分成兩類：一類是即使沒有任何一黨過半，但是有一黨的優勢，明顯大過其他黨。這個時候，這個優勢較大的黨派，就可以聯合其他理念相近的黨派，組成聯合政府，最近的例子，就像2017年英國國會大選。那個時候，優勢黨派要做的，就是儘量拉攏各方勢力，誰先搶到國會過半數席次，誰就能組閣。另外一類，也就是比較混亂的情況，就是多數黨派席次勢均力敵，即使有席次較多的黨派，一方面席次也多不到哪裡去，二方面，如果優勢黨派想要組閣，那它必須要聯合的黨派可多了。例如2017年9月的德國國會大選，內閣差點組不出來。因為當時總理梅克爾的黨派，雖然是國會最大黨，但並沒有比其他黨派大多少。並且，有不少黨派，對梅克爾的移民及經濟政策，很有意見。所以在那之後，沒有黨派想跟梅克爾組聯合政府，差點讓德國必須重選國會。還好最後第一大反對黨社民黨態度軟化，同意再跟梅克爾組一次聯合政府，條件是梅克爾不能再連任，因此第四次梅克爾內閣，等於是梅克爾的最後一任，這也是內閣制現實與殘酷的地方。

日本則可說是一個很特殊的例子，因為它什麼情況都經歷過了。雖然日本從二戰之後，就被認為是自民黨獨大，不過日本在1993年，也出過一次「八黨聯合政府」；2009年，更是首次真正由最大在野黨奪得執政，實現日本真正意義上的政黨輪替。然而，日本這次的政黨輪替，其實也是一個很好的例證，就是即使政黨輪替，但是如果拿不出實際的績效，不但「一年一首相」的情況，不會改變，而且失去執政權之後，很可能再也拿不回來。如果要成就真正的民主，選民要培養的一個特質，應該是「要對執政者無情」。對執政者培養太多感情，就等於是寵壞了他們。

由此看來，不管是什麼樣的政治制度，都不能說是絕對好，或是絕對壞，重點是必須要植基於本身的歷史社會及政治參與文化，在民眾的最大共識下，融會出來的制度，才是一個雖不能完全令人滿意，但卻可以被大多數人所接受的制度。再以日本為例，自民黨在安倍晉三率領回鍋之後，轉眼之間已經執政快七年；而且如果沒有意外，安倍也非常可能成為日本行憲以來，任期最長的首相，或許這可以給一直在掙扎爭執政治制度的人們，一些啟示吧。