USAID為何弊端重重？一文拆解「美國援助產業鏈」：80%援助款項進了誰的口袋？
最近一項重大新聞，是以 Elon Musk 為首的 DOGE 欲將美國負責外援的 USAID（國際開發署） 凍結，並且併入國務院，算是目前 DOGE 向聯邦政府動的最大一刀，引起熱議。
對於一個標榜為「助人」的單位，Elon Musk 卻稱之為「犯罪組織」，我想許多人或許會有點困惑。
這一篇其實去年寫過，但現在這方面的討論正在延燒，老波多做補充。
前一陣子，老波在網路上看到有人說類似這樣一句話： 「不是所有在公共服務產業的人都是好人。」
我看到深有同感。老波接觸過的產業，有醫藥、外援、還有國防，這些碰巧都跟公共利益十分相關。就我的觀察，這裡面肯定有許多人是真心想要幫助社會大眾；但不可否認的是，在產業生態系裡面，也有許多純粹是在從中套利的。
老波今天來與網友分享一下所謂的「援助產業鏈」。Sometimes it pays to keep the problems going.
什麼是援助產業鏈？弊端如何產生？
在進入正題之前，老波先高層面地講解一下整個援助體系的關係，我全篇會以我相對熟悉的美國做為實例。
從價值鏈來看，整個體系可分為 捐款者 (donors)、承約商 (contractors)、還有受援者 (recipients)。 粗淺地解釋，就是捐款者拿錢出來，將案子外包給承約商去執行援助計畫，最後讓受援者受惠，這是最基本的架構。
捐款者大致可分為幾種：
- 政府 ：通常是國際援助的主要來源，包括雙邊援助（直接從一個國家到另一個國家）和多邊援助（通過國際組織分發）。政府運用納稅人的稅金，並分配這些資源以支持國際發展、人道主義和海外的戰略利益。
- 國際組織 ：像是聯合國、世界銀行等，這些組織匯集成員國所貢獻的資金，並將它們分配給有需要的計畫項目和國家。也就是說，他們拿捐款者(成員國)的錢，變成大捐款者。
- 慈善基金會 ：這些是私人團體，透過資助、投資和合作夥伴關係來提供援助，它們從基金、私人捐款或創辦人的財富中生成資金。
以上這些捐款者 (或實體) 都十分有錢，但缺乏的是自身的人力、特別領域知識、以及受援國的在地化經驗。 簡單來說，一國的政府不可能因為需要援助受暴婦女、或是東非飢荒，而去聘用更多的公務員來處理這些案子。 所以大部分的情況下，這些捐款者會將援助的計畫項目發包，請承約商 (contractor) 去執行，故他們又被稱為是「執行夥伴 (implementing partners)」。
這些承約商有可能是大型的國際非政府組織 (NGO) 、顧問公司、到地方團體。他們通過動員資源、專業知識和人脈網路來執行項目，而項目的範圍也可以從災難救援到社會永續發展。它們扮演著與捐款者、當地社區、政府及其他利益相關者的合作夥伴，確保援助有效地達到需要的人手中，並且項目與更廣泛的發展目標保持一致。
當然，就跟很多產業一般，這種大型的國際項目，通常不會只發包一次，畢竟金額龐大又十分複雜。
通常有一個主承約商 (prime contractor，簡稱 prime)，藉由與政府關係良好，來贏得最重要的大案子。而他們接下來則會一轉兩轉三四五六七八轉，將這些案子分批發包，給次承約商 (subcontractor，簡稱sub)。這些sub或許是提供更專業的服務，像是專業知識、專案管理、監督與評估，又或者是提供本土化、社區化的連結。
這個承包模式的好處，是免去各國政府自己無效率的經營援助計畫，讓市場機制和專業來主導整個事情的推動。 但反過來說，創造了「市場」就是創造了「獲利空間」，而有了獲利空間，自然就會出現一些令人不忍直視的弊端。
大部分資金進了誰的口袋？
之前有提到，要能夠成為標到高金額的主承約商，勢必要有與美國政府良好的政商關係。 根據美國國際開發署在 2022 年的報告指出，大約 88% 的合約是由美國自己的公司取得標的，只有剩餘的 12% 是經由「當地直接資助 Direct Local Funding」和「地區直接資助 Direct Local Funding」 ，發包給當地的團體。
而在這些標給美國公司的金額中，大約有一半以上是給前幾名常客，而他們都是總部設在華府、或是有衛星分公司在華府的圈內人，我們俗稱為 「Inside the Beltway (首都高速公路圈內)」。這些公司包括 Deloitte、Chenomics、 John Snow、FHI 360、ICF、RTI International、DAI Global、Abt Associates，通常都是以顧問公司的名義，提供所謂的研究與技術指導 (research and technical assistance)。
就像之前所講的，這些主承約商會將案子分包給眾多的次承約商。在一個理想的情況下，主承約商由於熟悉跟政府和捐款者打交道，他們會將這些後端的事務打點好，然後提供大部分的資源來協助實際執行計畫的次承約商。
但實際的情況則是，主承約商由於大部分是駐點在美國的美國公司，這些顧問的人事成本極高。根據推算，這些主承約商自己可能就吃下了80%的合約金額，其餘兩成才拿出了分給下家去執行。
也就是說，有許多的援助款項，實則虛耗在華府、波士頓、或紐約高樓辦公室的經常開支 (overhead)、以及在美國的薪水和福利。 在這些援助產業的顧問公司，到中高階的薪水大約是 10 ～ 15 萬美金，以華府的薪水中位數 $75000 來說也算是不錯了。
而這些能夠下包到次承約商的金額，大概只有四分之一是包給受援國當地的團體，其餘的則是給美國和歐洲的次承包商。
註：為防止讀者誤解，「援助」並不是最後一定要發錢或是買物資給受援者，許多時候是需要人力和知識來建立新的系統，所以老波不覺得花在顧問費是有什麼錯，只是比例和得標者的問題 。
為什麼獨厚美國廠商？
網友或許會想，為什麼政府獨厚這些特定的承包商，是否圖利？這事情老波沒證據不好說，雖然沒有任何不法事證，但是政府的旋轉門還有遊說機制，或許真的在發包的時候有些影響。
然而，老波覺得原因比重最大的，其實是官僚化制度的本身。
對於美國政府來說，要花錢援助那些落後國家的項目，是一件風險極高的投資，這不僅指的是財務上的風險，也有美國政府聲譽上的風險。倘若由美國政府親自操刀來管理這些項目，要是執行不善，則是人財兩失。
為了降低這種投資風險，找個中間的執行夥伴（承約商）算是最合理的商業手法。政府要找廠商來當緩衝墊，就得付某種形式的「保險費」，讓廠商能夠在高風險的環境下，仍能夠有周轉資金來面對不確定的因素。
而這種「保險費」，就是反映在這些承包商的 overhead costs（經常開支）裡頭。當然，政府也不會讓廠商予取予求，廠商不能夠隨便亂喊他們的經常開支的金額。廠商需要跟政府進行一段很長期的談判，來談妥政府願意承認並支付的經常開支，這就是所謂的 「 NICRA（Negotiated Indirect Cost Rate 協商間接成本率） 」。
這些 NICRA 費率是根據廠商實際營運成本談判確定的，允許回收行政支援和設施維護等與聯邦資助項目相關的間接開銷。NICRA 提供了雙方一種標準化的方法來衡量間接開銷。
常跟政府做生意的廠商都會有 NICRA。如前面提到，這個談判過程要準備的資料和手續很冗長，倘若你不是早已熟悉政府運作的廠商，通常不會有這個資源和門路在這邊虛耗，要取得優惠的 NICRA 是難上加難。
以政府的角度來看，是要跟已經有 NICRA 且已經被政府認定為低風險的廠商合作；還是要跟沒有任何經驗，無法「幫美國政府降低投資風險」的新廠商合作？
我想這個答案在官僚制度下應該很明確。
合約結構讓「贏者全拿」
總結上面幾段來說，這些大量的承約商的「孵育」，依靠的是與政府維持的常態業務關係，讓它們繼續從事援助工作，而缺乏讓他們變得更加有效率的動機，更甭討論什麼「受援者所有權」。
在現行的常規浪費的官僚體制下，對這些組織的存續反而是有利的。例如，有許多顧問的大部分時間是在寫例行報告。縱使很多時候沒有任何新的進展值得著墨，他們也得生出一份10頁的季度報告，並看起來完成了很多事情。畢竟負責閱讀和建檔這些報告的官員，也得保住這份工作才行。
除了大量的文檔儀式外，另一個鞏固現有承約商生態系的機制，則是政府所運用的 IDIQ 合約 ，即「無限交付/無限數量（Indefinite Delivery/Indefinite Quantity）」。
一般的商業合約，通常會明定需要交付的物品和數量，譬如乙方須完成五個市場調查報告，還有兩個競爭力分析…等等。
但在 IDIQ 合約下，無需在合約授予時指定確切數量。政府在固定時間內 (通常是五年為期) 可以要求承約商在這個計畫項目下做許多相關事務。IDIQ合約在範圍和數量上提供了靈活性，承約商在此期間無需重新投標後續工作，從而簡化美國政府採購工程或維護服務的過程。
簡單來說，就是五年內，美國政府可以把承約商當成是自己人來用 (而且不須給福利)，在項目的範疇下，叫他們做多少事都可以。
這種長期共生的型態，將雙方都鞏固在互相依賴的合約裡，更加強了現有體制的惰性，遂而形成了所謂的「援助產業鏈」：
有源源不絕的政府預算、有影響議員決策的遊說公司和智庫、有專門的顧問公司和常態設置的 NGO、有培養援助人才的碩士學程。當然，還有永遠無法根除的「問題」。
DOGE向USAID動刀，合理嗎？
回到最初的問題，老波認為目前這些「公共服務」的系統肯定有利有弊，而裡面的人也絕對是有好有壞。
公共服務有時並不是單純的慈善。如果從產業生態系的角度出發，我們會看到它有商業模式和利害關係人。有誘因解決問題，也有誘因不解決問題。政府的「惰性」和「沒效率」，並不一定等同犯罪，很多時候反而是因為「防弊重於興利」的本質而造成。認清這錯綜複雜關係的本質，將會是改善的第一步。
老波本身對於這次 USAID 的風波，我是感到五味雜陳。當我還在那個生態系時，總統大選支持共和黨建制派的 Mitt Romney (更上一屆我支持 McCain)。我對這種援助體系的弊病十分反感，同時也認為這些受援國十有八九都是扶不起的阿斗。
然而從美國的國際影響力來看，又不忍看到美國退出這一賽局，造成真空。我們以前有個不成文的觀念，就是國際組織（像是 UN, WHO）基本上沒任何效力。國際組織不如區域組織，而區域組織不如一個強國的政府單位（如美國的 USAID 和 CDC）。而全世界的強國中，只有美國有資源、有正義擔當世界秩序的維護者。
以前在國務院考試的時候，美國會特別強調美國對外政策的三本柱（3D 模式），乃為國防 defense、外交 diplomacy、援助開發 development，分別由國防部、國務院、USAID 負責。這些是總統和美國政府的工具，要用多用少可視情況調整。作為美國的戰略工具，它們的宗旨是協助美國達成戰略目標，目的不是當慈善機構。
對於改革聯邦政府，老波是樂觀其成。全世界從政府到公司，早已進入要樽節的週期，現在刪減不必要的開銷是必然的趨勢，政府依戰略需求調整援助的地位，也算是合乎情理。
至於 USAID 要撤銷而併入國務院，我並不認為這是什麼不可接受的事。以歷史的長遠周期來看，政府組織調整實屬正常，就像台灣的國科會變科技部又變回國科會。
回顧「美援台灣」的三大階段
Anyway，文章的最後，在 USAID 這個部門很有可能被裁撤的這個當下，老波與台灣網友再回顧一些台灣的歷史。從 1949 年到 1979年「中」美斷交，中華民國所接受的經濟美援 (排除軍援)，大約是 130 億美元，以 2019 的幣值估算。而其中83% ，也就是 107 億美元是來自於 USAID (以及其前身機構)。
這些援助可分三個階段：
- 1951～1955年 ：穩定物價和通貨膨脹。
- 1956～1960年 ：投資基礎建設、利用土改所釋出的人力，投入輕工業，作進口替代之效。
- 1961～1965年 ：獎勵儲蓄、建立央行體制、運用民間投資、鼓勵出口外銷。
在那個風雨飄搖的年代，台灣的經濟基本上是美援/USAID/美方顧問所建立起來的，並非以前課本跟你說的國民黨陳誠、尹仲容。
台灣變成成熟經濟體後，在 2000 之後一直到 2019 年，也陸陸續續接受 USAID 將近一千多萬美元的款項用以賑災。同時，USAID 也時常協助台灣的國合會 ICDF (台版的 USAID) 在友邦推動計畫，共同拓展美國與台灣在當地的戰略地位。
USAID 未來雖然可能消失，但我相信美國與台灣基於共同價值觀所建立的情誼，仍會以不同形式永續
如果各位有興趣，我接下來可以分享為何聯合國的援助很浪費錢。
本文授權轉載自：老波 the No-Filter Generalist 臉書粉專
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責任編輯：李先泰
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