國與國經濟制裁效果不佳　卻只會愈來愈多

2月20號中國外交部發佈《美國的霸權霸道霸凌及其危害》報告，其中第三段是「巧取豪奪的經濟霸權」，細數美國如何在二次大戰後建立起國際經濟金融領域的制度性霸權。整個的報告可以說是將近年來受到美國打壓的怨氣整個宣洩而出，不吐不快。

報告發表前幾天，中國商務部決定對美國的洛克希德馬丁（Lockheed Martin) 公司、雷神導彈與防務公司(Raytheon Missiles & Defense) 列入「不可靠實體清單」，禁止這兩家企業與中國有關的進出口、禁止在中國新增投資、禁止相關公司高管在中國工作並予公司高額的罰款。這是中國第四次對這兩家公司做出制裁的決定。

中國針對這兩家公司原因其實很簡單，因為過去幾年他們對台灣出售了大量的中國稱之為「攻擊性的武器」。「嚴重損害中國國家主權和領土完整，嚴重違背一個中國原則」。罰款金額為《不可靠實體清單規定》實施以來對台軍售合同金額的兩倍，估計高達9000億人民幣。由於涉及的兩家公司跟中國並沒有業務的來往，中國這個舉動政治宣示的意味大過實質的「制裁」。

美國總統川普與拜登對中國採取了一系列的經貿、科技、投資、旅行的打壓、限制、取消、禁止措施。其嚴重程度還不能稱之爲「經濟制裁」，只能稱為維護美國政治霸權之下的「反制措施」；中國對美國的反應亦復如是，但力道遠遠不足。

回顧至1960年代以來，美國對其他國家祭出40多次經濟制裁。最著名的案例如1962年「古巴飛彈吧危機」後，美國予以經濟制裁；1962年之後的30年間美國也對南非的種族隔離政策實施經濟孤立；另外在阿富汗、北韓、敘利亞、索馬利亞都祭出過經濟制裁的措施。近年來認定伊朗發展大規模殺傷性武器，資助恐怖活動，進行核武研發，乃受到全面性的經濟制裁與禁運。

去年二月俄羅斯發動對烏克蘭的戰爭之後，美國與歐洲國家聯手對俄羅斯予以嚴厲而廣泛的經濟制裁，包括不准俄羅斯銀行利用環球銀行金融電信協會（SWIFT）機制，凍結俄羅斯中央銀行在海外的三千億美元資產，限制其石油及天然氣的外銷等。俄羅斯面對的壓力除了來自各國政府之外，連民間企業界、國際組織也以行動對俄羅斯施壓，從晶片、麥當勞到世足賽禁賽不一而足。

另一方面，中國對台灣在經濟方面的打壓也時有所聞，如水果、冷凍魚類、食品等。受到影響的產品金額有限，如白帶魚產值約1000萬美元，竹筴魚1200萬美元，柑橘約1000萬美元，糕餅類約5000萬美元。最近被禁的還有午仔魚、秋刀魚、魷魚、台啤及金門高梁等。明面上的理由是鳳梨有介殼蟲等，未言明的是對美國眾院議長裴洛西訪台不爽等。中國大陸對台灣的做法仍然停留在「有限度的反制」，帶有警告的意味，還不至於限制台商到大陸投資或電子產品的進口，沒有達到經濟制裁的程度。

中國大陸對其他國家的經濟反制也不乏先例。如2010年劉曉波獲得諾貝爾文學獎，之後挪威鮭魚外銷到中國幾乎崩盤。2014年菲律賓向國際法院提出南海主權問題的訴訟後，中國表示菲律賓的香蕉受殺蟲劑污染而被暫時禁止。南韓部署了美國的飛彈防禦系統之後，樂天集團在中國大陸的超市被迫關閉了90家，藉口是防火措施不足。中國又限制旅客去韓國旅遊，致韓國的損失高達50億美元。2016年11月達賴喇嘛訪問蒙古之後，中國向蒙古提供價值42億美元貸款的會議叫停並終止了其他的經濟合作。2021年6月中國大陸制定了《反外國制裁法》，為其反制外國岐視措施提供了法律依據和保障。主要的矛頭還是對準美國及歐盟。

經濟制裁通常是以大對小，以強凌弱，比較有實質的效果；大國對大國的經濟制裁可能只是有一時的效果，達不到長期的政治目標。近年來，歐美國家對伊朗的經濟制裁是比較成功的例子，但受害者是絕大多數伊朗的老百姓，使他們的生活雪上加霜，但伊朗政府迄未改變其發展核武的決心。歐美國家對俄羅斯發動了將近一年的經濟制裁，普丁政府困獸猶鬥，發展出「去美元化」的「俄羅斯金融資訊傳輸系統」，運用石油及天然氣作為經濟武器跟美歐抗衡，目前也還看不出來普丁有從烏克蘭撤軍的打算。歐美的經濟制裁反而引起了全世界通貨膨脹，能源價格高漲，肥料短缺等問題。俄羅斯畢竟是一個大國，雖然他的GDP只有中國大陸的8分之一，不過要用經濟制裁的方法來終止一個獨裁大國發動的戰爭，可能是抓錯了藥方。

美國杜克大學知名學者簡特遜（Bruce W. Gentleson)去年底出了一本新書《制裁》（(Sanctions：What Everyone Needs to Know), 書中分析了美國、俄羅斯等國執行制裁行動為什麼成效不彰，他認為美國很多總統都「濫用」(overused)了制裁這個手段，把它當作是執行美國外交政策的一把萬用瑞士刀（Swiss Army Knife)，既未能達到預期的效果，也屏蔽了其他更好的選擇。

發動對一個國家的經濟制裁原因不止一端，有因軍事侵略、反恐、人權、核武，宗教，經濟、甚至破壞熱帶雨林等。制裁範圍有大有小、時間有長有短、有官也有民。即使西方國家對俄羅斯的制裁效果不大，但今後國際社會國家之間實施經濟制裁的情況只會越來越多。

※作者為前國防部軍政副部長、前駐以色列及駐印尼代表