從肢體衝突到表決大戰，立法院究竟在吵什麼？4張表解讀國會改革、花東條例爭議

5月17日，朝野立委因《立法院職權行使法》部分條文修正草案在立法院院會爆發激烈肢體衝突，21日再度展開表決大戰。繼17日已通過「總統國情報告」條文，國民黨、民眾黨續挾人數優勢二讀通過「藐視國會」等相關條文，未來政府官員被質詢時若違反規定，將處2萬至20萬元罰鍰。藍白版本更欲增訂《刑法》「藐視國會罪」，若公務人員受質詢時進行虛偽陳述，處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金，但截至21日午夜散會前並未表決《刑法》修正案。
隨著院內衝突、院外萬人上街抗議，台灣再度登上國際媒體版面。《報導者》整理此次國會改革、花東條例等相關提案的立法流程爭議、國會改革朝野版本差異、花東條例三法內容與預算、未來行政立法可能攻防，並以4張圖表完整解讀相關爭議。

延續5月17日態勢，立法院長韓國瑜21日仍不憑慣例使用每位立委座位上的表決器、改採「舉手計票」，以防民進黨立委占領主席台杯葛議事；民進黨立委則改採取拖延戰術，使得一整天在持續發言抗議、表決和休息中進度緩慢，場外則聚集民眾與民團抗議國會濫權，傍晚下班後大批人潮持續加入抗議行列。

到了晚間7時許，立法院二讀通過「人事同意權」相關修正案，未來國會行使*同意權將改為「記名表決」，審查期間不得少於一個月，且應舉辦公聽會，若被提名人向立院交付的學經歷資料有所偽造、隱匿，將處2萬至20萬元罰鍰。晚間11時許則二讀通過「調查權」相關修正案，立委得要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員提供相關資料，若違反將面臨1萬至10萬元罰鍰，可按次數處罰。聽證權部分，截至21日散會前未完成表決。

**同意權:*依《憲法》第104條及《憲法增修條文》第5-1條、第6-2條、第7-2條等，包含監察院、考試院、司法院正副院長，以及審計長、大法官、監察委員、考試委員，其他法律規定行使的人事同意權如中選會委員與NCC委員。

21日馬拉松式表決大戰從早上9點直到晚間11點45分才結束，歷時近15小時。國民黨已提案續會至本週五（24日）院會及下週二（28日）院會，預期將再表決未完成的國會改革提案；花東條例草案在21日院會*排入討論事項，但排序較前的國會改革法案未處理完畢，尚未輪到花東條例草案，24日院會目前則尚未排入討論事項。

*排入討論事項:排入討論事項的議案，依據《立法院議事規則》第28條：「主席於宣告進行討論事項後，即照議事日程所列議案次序逐案提付討論。」以及第33條第二項：「出席委員亦得提出停止討論之動議，經15人以上連署或附議，不經討論，由主席逕付表決。」如果要停止討論事項，得15人以上連署並表決。

數月以來，藍白版「國會改革」提案流程爭議不斷

1月大選結束後，立法院呈現「三黨不過半」及「朝小野大」態勢，在野陣營隨即醞釀國會改革修法，民眾黨黨團先在2月20日開議當天提案修改《立法院職權行使法》及《刑法》；國民黨則由傅崐萁、翁曉玲等立委為首，在3月8日提出18份修法草案，重點包含「總統國情報告常態化」、「訂立藐視國會罪」、「擴大立院調查及聽證權」、「強化立院人事同意權」等。

兩黨草案於4月1日首次排入「司法及法制委員會」審查，接著經過2場委員會、3場公聽會，另有1次委員會因地震取消；但本應在委員會經過逐條討論的提案，4月15日審查時，人數居劣勢的民進黨團一共提出44次散會動議，希望阻擋藍白黨團的草案未經討論即送出委員會；而藍白黨團則在人數優勢下否決散會動議，最後在沒有針對條文討論及朝野無共識下將全案保留、交黨團協商，擔任主席的國民黨召委吳宗憲宣布全案審查完畢，把總計超過70條修法條文送出委員會。

到了5月16日，為期一個月的法案冷凍期結束，立法院院長韓國瑜雖召集朝野協商，但各黨協商期間僅討論立法宗旨，仍未仔細檢視條文內容，最後無共識、無結論即送交院會；藍、白兩黨再以修正動議方式提出「整併版本」，導致不少立委到表決前夕都還不清楚最終提案內容，隔日5月17日即開始院會二讀表決，前後僅歷時46天。民進黨黨團雖也*提案修法，但排入委員會審查後持續被在野兩黨封殺，整套法案至今仍未送出委員會，只能於二讀時在藍白版本的整套表決法案之上提出個別條文的修正動議。民進黨立委因而抗議「民主已死」、「沒有討論就沒有民主」。

*提案修法:公聽會後各黨仍可提案。

在5月17日衝突之前，立院周遭已多年未聚集抗議人潮。過去除了2014年「太陽花學運」占領議場外，前總統蔡英文第一任期的2016至2020年間也曾有數場爭議，例如兩次《勞動基準法》修法、俗稱年金改革的《公務人員退休資遣撫卹法》修法等，皆引發朝野衝突及相關民間團體上街，民眾甚至試圖闖入立院院區。

過往各項爭議中，民進黨於2017年第二次修改《勞基法》為指標事件。該年民進黨黨團同樣挾人數優勢在50天內將草案送入院會表決，也遭勞團批評程序黑箱、公聽會無效力。與本次事件相比，當時《勞基法》修法程序上國民黨版本同樣出了委員會，並未遭綠營單方封殺；立法院長也主持實質黨團協商及做出結論，國民黨版本亦一併送入院會表決。但此次民進黨修法版本則未能出委員會，且協商未有結論就交付二讀表決。

民間司法改革基金會21日則發表3點聲明與呼籲：

1.國會改革法案都需要經過實質討論，5月17日議事錄應不予承認。

2.國會立法過程應遵守程序正義、並充分辯論，朝野政黨接受全民監督。

3.執政黨應體認國人對國會改革的殷切期盼，拿出更積極的作法。

場外大批民眾聲援：要求退回委員會重新審查

回到21日早上開議，國民黨立委先占據主席台保護立法院長韓國瑜並喊「要開會」，數十名民進黨立委們則集結發言台位置手舉看板抗議，高喊「不討論，就散會」。會議從9點到中午12點暫停，再從下午2點半繼續開會。雖然韓國瑜有幾次宣布休息，進行政黨協商，但都未有實質成果。

截至下午5點半，議場內都在不斷重複進行反覆舉手表決、杯葛的程序，雖有開放委員發言表達意見，但每一條法案只開放每一黨團派一位代表發言3分鐘，也只有民進黨派立委發言。不管民進黨提出記名表決、散會或是民進黨版本的部分條文修正動議，幾乎都在國民黨和民眾黨立委的人數優勢下，舉手表決失敗。5月17日及21日，藍白陣營共通過19項提案，*民進黨的再修正動議則有7案。

*民進黨的再修正動議:民進黨版為拖延議事程序所提的再修正動議，其內容僅是修改國民黨暨民眾黨版條文的部分字句，並非民進黨黨團尚未出委員會的草案版本。

每一條文在不斷地舉手表決程序下，約花半小時以上才能跑完程序、完成二讀。截止下午5點半，6個小時內通過10條條文，包括被質詢人不得「反質詢」、拒絕提供資料或有「其他藐視國會行為」，以及人事同意權部分條文。晚間則是表決通過調查權，剩下聽證權以及《刑法》增訂藐視國會罪等無法在午夜11時45分散會前處理。

議場內僵持不下，議場外更從一早就聚集大批民眾。經濟民主連合、公民監督國會聯盟等超過40個團體則同步在立院外召開記者會，他們批評本次修法過於倉促，國民黨、民眾黨版草案僅經過2週審查便排入院會表決，且三陣營間缺乏討論，因此要求「將草案退回委員會重新審查」。

中午前立院外就已經聚集逾千民眾，下午5點過後，雖出現不小雨勢，但人潮仍持續聚集，蔓延出青島東路的主會場，主辦單位也於晚間9時宣稱場外人數已達3萬人，並臨時在濟南路、監察院、教育部加設舞台，開設民眾上台短講，群眾一度成功包圍四分之三的立法院。議場午夜時分散會後，民間集會也宣告結束，下次表決將重返街頭。

關於「總統國情報告」及「藐視國會」

針對「國會改革」相關法條，國民黨團、民眾黨團合併提出的修法，尤以「總統國情報告」及「藐視國會」為矚目焦點。目前牽涉總統國情報告的《立法院職權行使法》第15條已於17日完成二讀；未出委員會的民進黨版草案，則完全反對國情報告常態化與訂立藐視國會行為。

總統國情報告常態化後，未來總統必須在每年3月1日前赴國會進行報告，新任總統則要額外在就任1個月內赴國會；若遇上「國家大政方針」及「重要政策議題」，立院也可在全體四分之一委員提議、再經院會決議後，請總統赴國會報告。

國情報告將採「即問即答」形式，假使立委以書面詢問總統，總統應在7至12日內書面回覆；不過即問即答的流程仍有解讀空間，未來將由黨團協商決定。

「藐視國會」則列入《立法院職權行使法》第25條至第28-4條等，相關條文也在5月21日中午完成二讀。未來政府官員被質詢時不得任意缺席、拒絕答覆、拒絕提供資料，答覆內容不得超過質詢範圍，且不得對立委「反質詢 」──但何謂反質詢，目前未有明文規定。

此外，若被質詢人違反上述相關規定，*恐處2萬至20萬元罰鍰。國民黨暨民眾黨版也預計增訂《刑法》第5章之1「藐視國會罪」及第141-1條，若公務人員受質詢時進行虛偽陳述，*處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金。此草案將待《立法院職權行使法》全數條文完成表決後再處理。

*恐處2萬至20萬元罰鍰:由主席或質詢委員提議，出席委員5人以上或附議，經院會決議。不服者於兩個月內可提起行政訴訟。

*處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金:由檢察官提起公訴或聲請簡易判決處刑，交由法院分案後卷宗送法官審閱，接著進入法庭審理，最終作出判決。

針對21日上午二讀的《立法院職權行使法》第25條，場外集會主辦單位之一的經濟民主連合智庫召集人賴中強認為，該法創造了「超級質詢權」，未來官員受質詢時不能反問立委，且立委有權調查官員，或認定詢答內容不符事實。賴中強舉例，若一立委要求金管會或經濟部提供某公司資料，「官員可以拒絕嗎？不行，要拒絕也要要主席點頭才能拒絕，若主席不點頭，你拒絕，可以送懲戒。」

美國在台協會（AIT）兩位前處長司徒文（William Stanton）和楊甦棣（Stephen M. Young）等30位國際學者和前外交官，日前也對此發表聲明。司徒文認為，多數歐美國家雖同樣訂立「藐視國會罪」，但通常僅適用於未理會出庭作證傳票，或在司法案調查過程中撒謊。眾學者指出，未曾見過政府官員在備詢時遭指控藐視國會。

關於國會「調查權」及「聽證權」

擴大立院的「調查權」及「聽證權」亦是本次《立法院職權行使法》修法重點。其中，調查權部分條文已於21日晚間完成二讀；國民黨暨民眾黨版法案將開放立院可設「調查委員會」、「調查專案小組」，得要求「政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員」*提供調查資料，被外界視為針對高端疫苗、蛋價等近年社會爭議事件。

*提供調查資料:根據藍白版《立法院職權行使法》第50-1條，接受調查詢問之人員，認為調查委員會或或調查專案小組已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關者，應陳明理由，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言或交付文件、資料及檔案。

藍白版《立法院職權行使法》第59-5條，涉及國家安全、國防及外交之國家機密事項，出席人員得拒絕證言或表達意見。

政府機關或公務人員若拒絕、拖延調查或隱匿資料，可送監察院糾正、糾舉或彈劾。假設是民間人士違反規定，立法院院會可決議處1萬至10萬元罰鍰，並且可按次數處罰。

預計下次院會將排入表決的《立法院職權行使法》59-1至59-9條則為「聽證權」部分，國民黨暨民眾黨版法案明訂調查委員會和專案小組為了調查議案，可再進一步舉行聽證會，被要求出席者除非有正當理由，否則不得拒絕出席；如果該人拒絕、拖延或隱匿資料，同樣恐面臨1萬至10萬元罰鍰，可按次數處罰。政府人員接受聽證時若虛偽陳述，*依法追訴其刑事責任；民間人士則處2萬至20萬元罰鍰。

*依法追訴其刑事責任:意即尚未二讀的《刑法》第5章之1「藐視國會罪」及第141-1條修正案，恐處1年以下有期徒刑、拘役或20萬以下罰金。

民進黨版草案則採「調查和調閱雙軌制」，部分修法核心如同國民黨暨民眾黨版，放行立院成立調查委員會，也列入部分行政罰鍰；但職權有所限縮，調查權僅適用於政府機關，不包含民間人士，且調查內容不得逾越政府機關的既有職權，行政首長也能視案情不公開機密資訊。民進黨版另外增訂，仍在進行中的訴訟、訴願案件，立法院不得行使調查權，避免干涉司法程序。

關於「人事同意權」及其餘條文

在「擴大立院人事同意權」相關條文，三黨皆支持公聽會入法，不過國民黨暨民眾黨版要求未來監察院、司法院正副院長等人事提名改採記名投票，須多於全體立委人數二分之一，且人事同意審查期不得少於1個月。民進黨則主張維持不記名投票，另外修改屬「法律」位階的人事同意案，例如中選會委員、國家通訊委員會（NCC）委員等，提名僅需院會出席立委二分之一同意即可。

國民黨暨民眾黨還修訂「立法委員互選院長副院長辦法」，由不記名投票改記名投票，民進黨未表態支持或反對。

此外，有別於在野陣營的主要目標為《立法院職權行使法》與《刑法》，未能送出委員會的民進黨版還包含修訂《立法委員行為法》加強立委自律，不得有性騷擾或性別歧視相關言行，違者若涉刑事責任，可移送檢察機關依法辦理；亦欲修訂「立法院議事規則」，要求未來祕密會議禁止攜帶錄音和錄影器材，拒絕交付器材或簽署保密切結書者，不得入場。

亦具預算等爭議的花東條例排入21日議程，尚未輪到審查

除了國會改革相關法案之外，由國民黨立院黨團總召傅崐萁提出「國道六號東延花蓮建設特別條例」草案、「環島高速鐵路建設特別條例」草案、「花東快速公路建設特別條例」草案等三大花東交通建設條例，也引起爭議。執政黨立委反對，認為增加預算有違憲之虞；民眾黨立法院黨團主任陳智菡表示，民眾黨反對使用特別預算；大規模的交通建設計畫也讓荒野保護協會為首的環保團體發表聯合聲明，反對「將山林開膛剖肚」。

三大花東交通建設條例草案，分別要求中央主管機關規劃國道六號從南投埔里往東延伸穿越中央山脈延伸至花蓮、高鐵從宜蘭延伸至花蓮與台東並往西銜接屏東縣六塊厝站，以及建設花東快速公路自花蓮秀林鄉至台東縣台東市。

由於上述三項建設計畫尚未進行可行性評估，只能初估經費。「國道六號東延花蓮建設特別條例」草案的預估經費8,000億元，主要來自2023年交通部高速公路局的澄清新聞稿；另外民進黨團根據*交通部提供的未公開資料，稱環島高速鐵路需1兆元以上；花東快速公路則是在草案中寫明建設經費上限2,500億元。因此民進黨團稱，初估三大建設合計需要2兆元。

*交通部提供的未公開資料：交通部是以南港延伸宜蘭60公里1,880億元，平均每公里算31億元；從宜蘭延伸到花蓮、台東並西延至屏東六塊厝，以台鐵的距離是354公里，每公里單價乘上距離大約需要1兆974億元。但以上數字只有概算並沒有公布，因此民進黨團開記者會與5月16日的立院黨團協商第43頁才會提到環島高鐵1兆的數字。

根據草案內容，均要求通過後要立即啟動可行性評估，每半年檢討一次並設置推動委員會，並限定計畫完成以不逾10年為限，所需的經費在草案中明定，採用民間興建營運後轉移模式（即BOT）、國際招標、引進國際「主權財富基金」，以及不受中央每年度舉債額度限制。

根據立法院公布的議事日程，「環島高速鐵路建設特別條例」草案與「花東快速公路建設特別條例」草案分別被排入討論事項的第六案與第七案。但由於前面國會改革法案尚未處理完畢，截至散會為止，21日院會未處理到這兩案。（註）

（註）：根據台灣事實查核中心整理與採訪，5月16日、17日朝野協商紀錄中，韓國瑜的確建議，等新交通部長上任後，立法院再來處理花東快、環島高鐵等案，也獲得國民黨立院總召傅崐萁同意。立法院召開朝野協商後，如果有共識會寫成結論，並由各黨代表簽名；但這兩次協商會議，會後結論都沒表明花東案要延後處理。前立法院祕書長林志嘉指出，花東法案有放進5月17日、21日議程，在會議程序上就代表院會可能會處理，只不過後來發生了肢體衝突，延誤法案時程。林志嘉說，立院朝野協商會有各式各樣的發言，也可能有某種討論方向，但要形成結論，通常要「訴諸文字」，且經各黨簽名才算數。目前看協商紀錄，韓國瑜曾提出花東案延後再審，徵詢各黨意見，但既然未寫成結論，就無法說各黨有共識或同意。

未來行政院和立法院可能攻防

國會改革相關法案、三大花東交通建設條例如果通過立法，未來行政院與立法院攻防可能的走向為何？

東吳大學政治學系教授蘇子喬分析，立法院三讀通過後、總統公布生效以前，行政院認為窒礙難行時，可在總統核可下，移請立法院覆議──此舉會有兩種結果，一種是立委以全體過半維持原案，行政院須接受決議並執行；另一種則是立法委員未能以全體過半維持原案，則法案失效。

另外一種情況是法案三讀經總統公布生效後，但認為有違憲爭議時，行政院或立法院超過四分之一連署，就能提出釋憲。蘇子喬認為，如《憲法》第70條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，若認為立法院通過相關法案有侵害行政權核心領域、違反權力分立原則，這部分的法理爭議就能提出釋憲。蘇子喬強調，法案即使三讀通過，也不代表爭議就此結束。