13萬戶社宅靠誰蓋？政府押容積換供給 學者：勿把都市管制當「贖罪券」
為了達成13萬戶社會住宅目標，政府除了持續直接興建，也將都更分回、都市計畫回饋及容積獎勵視為重要的民間供給來源，並透過修法提高都更、危老容積誘因，希望以「給容積、換社宅」方式擴大供給。不過，有學者直言，對建商而言，容積獎勵本來就是選擇題，社宅並非最優先的選項，「一直加容積獎勵，真的就會有人做社宅嗎？」
事實上，現行制度早已存在「捐贈社宅換容積」機制，但實際採用的案件並不多。OURs都市改革組織統計，截至2025年底，全台正式核定的都市更新案約有1,300案，申請捐贈社宅取得容積獎勵的僅10案，占比約0.7%，其中民間自辦都更捐建社宅只有3案、180戶。政府準備打算加碼容積誘因，一邊是尚待完成的13萬戶社宅目標，一邊是過去成效有限的容積換社宅機制，政府究竟能否靠這項政策，讓更多民間力量投入社宅？
13萬戶不能只靠政府蓋 民間投入成關鍵
國土管理署署長蔡長展日前在例行記者會中說明，13萬戶社宅主要由直接興辦、都更分回、都市計畫回饋及大眾運輸導向發展（TOD）的容積獎勵共同達成，藉此擴大社宅供應。內政部自2024年開始，在都市計畫委員會與地方政府協商，在重劃區撥出3%至5%的社宅用地，透過整體開發、引進民間資金，取得社宅用地。
蔡長展指出，經過兩年多盤點，目前全台已有64處適合區位，其中六都45處、非六都19處，未來將與地方政府合作，進行多元開發，如商業使用仍須提供社宅給公部門使用。然而，64處能增加多少社宅戶數，目前仍未確定。其中，《都市危險及老舊建築物加速重建條例》修正草案及《都市更新條例》部分條文修正草案，行政院會已於7月16日通過，相關修法函送立法院，而《都市計畫法臺灣省施行細則》已報行政院核備。
換句話說，政府要完成13萬戶目標，只靠直接興建有相當的難度，未來勢必得讓都更分回、容積獎勵等民間興辦模式扮演更重要角色，也讓「容積換社宅」的效果如何，成為政策加碼前必須面對的問題。
「以容積換社宅」早有制度 為何建商不買單？
事實上，透過提供公益設施換取容積獎勵，並非本次修法才出現的新制度。「都市更新建築容積獎勵辦法」第7條明定，都更事業計畫範圍內，若依地方政府公告提供指定社會福利設施或其他公益設施，且建築物及土地產權無償登記為公有，除設施本身不計入容積外，還可依規定取得獎勵容積，獎勵額度以基準容積30%為上限。
意味著法規早已存在「提供公共利益、換取額外容積」的制度。OURs都市改革組織秘書長彭揚凱指出，修正《都市更新條例》部分條文修正草案，將都更容積獎勵上限從現行1.5倍放寬至2倍，希望透過增加開發量體，讓建商有能力提供更多社會住宅，形成「給容積、換社宅」的政策邏輯。
換社宅卡關！10案取得1,025戶、民間自辦僅180戶
彭揚凱直言，OURs整理截至2025年底的資料發現，全台正式核定的都市更新案約1,300案，其中申請「捐贈社會住宅取得容積獎勵」的僅10案，占全部案件約0.7%，共取得1,025戶社宅。10案中有7案屬於公辦都更，民間自辦都更捐建社宅僅有3件，拿到180戶。
不只都更分回成效不彰，TOD增額容積也有類似情況。彭揚凱指出，六都當中，除了台南以外，都在推動TOD、發放大量容積獎勵，只有雙北取得數百戶社宅，桃園、台中及高雄透過這項機制取得的社宅戶數則是零。
彭揚凱表示，從現行制度的實際成果來看，「容積換公益」並不是免費午餐，在缺乏優先順序、公共參與及資料透明的情況下，既未必能換回足量的公益，也可能讓利潤導向的開發邏輯被掩蓋，如果政府要繼續使用容積工具，就應先進行全面檢討，明定公益優先順序、提高資料透明度，並建立實質的公眾參與機制。
倘若現行制度早就能「以容積換公益」，真正選擇捐贈社宅的都更案依舊少，究竟是容積給得不夠，還是社宅本身就不是建商最願意選擇的回饋項目？
容積其實是選擇題？專家憂變成「贖罪券」
從事房地產研究20年、景文科技大學財務金融系副教授章定煊直言，對建商而言，容積獎勵本來就是「選擇題」，社宅只是眾多獎勵項目之一，從過去到現在，如果有其他獎勵可以選，建商會優先取得其他容積，真的不得已才會考慮做社宅，「單純增加容積獎勵」，不代表就能提高民間提供社宅的意願。
章定煊指出，容積本質上是都市計畫的管制工具，如果額外容積所換取的公共利益，足以抵銷增加密度帶來的外部成本，才有條件放寬的正當性；但若都更、危老、公益設施甚至社宅，都可以透過「再給容積」來推動，容積就可能從都市計畫的管制工具，逐漸變成政策交換工具。
他直言，「這是管制權，不能夠獎勵，管制全變成獎勵，那什麼都可以獎勵？」如果政府不斷把容積當成解決問題的工具，就像16世紀天主教會發放「贖罪券」，只要拿出足夠的公共利益作為交換，就能不斷突破原本的都市計畫管制。
「容積債務」誰承擔？城市成本恐留給下一代
章定煊更以「容積債務」形容這項政策可能產生的長期成本。他無奈地說，政府透過增加容積推動政策，不必立即編列大量預算，但額外增加的密度所衍生的交通、公共設施、熱島及防災等成本，最終仍要由城市承擔，就像財政債務由下一代償還一樣。
章定煊認為，與其不斷透過容積獎勵換取社宅，不如從土地取得著手，以法國為例，規定地方新開發區域必須保留20％土地做為社宅使用，在開發初期就被保留下來；對照目前規劃在整體開發區劃設3%至5%社宅用地，若政府要擴大供給，應該思考如何在都市開發過程中直接取得土地，而不是把容積當成主要的政策工具。
對政府而言，13萬戶社宅目標尚待完成，透過都更分回、容積獎勵及整體開發引進民間資金，確實是擴大供給的其中一條路；但在現行「捐社宅換容積」多年實施下，民間自辦都更實際採用案件仍相當有限的情況下，這次再提高容積誘因，能否真正改變建商的選擇，仍有待觀察。