聯合國前身「國際聯盟」為何失敗？
和平，是國際社會的共同期盼，但 2022 年 2 月下旬爆發的烏俄戰爭，卻讓自 1945 年以來，國際長年經營的和平氛圍產生質變。這場戰火，造成 300 萬餘烏克蘭人流離失所。除了支持烏克蘭，我們也能從中思考，國際社會在追求和平的道路上，曾經做過什麼努力？這些努力的成效又是什麼呢？
回顧國際關係史，我們對和平的具體實踐，必須從 1920 年的國際聯盟談起。國際聯盟（League of Nations），可說是一戰後的和平智慧結晶。根據歷史學家估算，一戰的經濟損失為 1700 億美元。共有 1600 萬人死亡。由於主要戰場皆在歐洲，使歐洲經濟支離破碎，戰敗國更面臨鉅額賠款的懲罰。這場戰爭使歐美各國開始省思和平的重要性。
但如何實踐世界和平？是要恢復 19 世紀的歐洲均勢狀態？還是要簽訂國際性的和平協議？
這個問題讓各國領袖透傷腦筋。此時，美國總統威爾遜努力遊說各國，支持他在 1918 年 1 月於美國國會演講時，所提出的 14 點和平原則，其中的最後一點提到了「成立國際聯盟以維持世界和平。」這樣的論述廣受各國人民迴響，加上一戰後美國已成世界第一強國，亦掌握國際話語權。
在民氣可用與美國威望的雙重壓力下，威爾遜不斷在 1919 年巴黎和會上斡旋，最終說服各國於 1920 年正式成立國聯。當時國際社會認為，我們對和平的實踐跨出了一大步。
建立組織這件事，其實從後設視角來看，還算是相對容易的事，如何落實其宗旨才是關鍵。這把關鍵的鑰匙，肯定是奔走呼號的美國。但最諷刺的是，美國並沒有加入國際聯盟。
其實，在美國參與一戰之前，對於投入國際事務是興致缺缺，就連威爾遜本人在一戰前，也秉持這樣的態度。雖然在戰後威爾遜有了昨是今非的選擇，但美國國內依舊還是孤立主義的基調，不願再捲入歐洲事務的泥淖。
國聯為何失敗？
雖然身為世界霸主的美國，在加入國際聯盟一役功敗垂成，但國際聯盟還是必須走下去。於是在 1920 年 1 月 20 日，國際聯盟在法國巴黎正式成立，是為世界首個以世界和平為訴求的國際組織。
國際聯盟在全盛時期，共有 58 個成員國，其中歐洲各國、中國、日本、澳洲、巴西等國皆有參與。而國際聯盟的主要任務，是透過集體安全降低發生軍事衝突的可能、處理公共衛生、人口販賣、種族歧視的國際議題、希望透過談判斡旋以平息國際紛爭。
縱然願景如此美好，但國際聯盟終究仍在我們的歷史課本裡被定調為失敗的。
主因有三，首先，國際聯盟的決議，是採行共識決，絕大多數的決定，都需經會員國的一致同意，這個不僅讓議事時間沒有效率，也無法對突發情勢有立即性的反饋。
其次，國際聯盟並沒有軍隊，也就是說，無法以軍事制裁破壞和平的國家。
雖然在沒有軍隊的情況下，借助大國軍隊解決爭端，未嘗不是一種途徑，但當時在國際聯盟中的兩大強國──英國與法國，都不願意做出這一步。原因在於英法兩國在一戰後，國內皆瀰漫著綏靖主義（對侵略予以妥協，儘可能避免戰爭再起）。
加上，英法兩國在戰後需要復甦，若貿然為了維護世界和平而出兵，後果將為無法承受之重。這導致國際聯盟成為了紙老虎，虛有其表卻無實力可言。而就這點而言，義大利法西斯黨領袖墨索里尼，曾說「國際聯盟在麻雀大聲喊叫時運作的很好，但在老鷹掉下來時一點用都沒有」一語道破國際聯盟的窘境所在。
此外，國際影響力不足，也是國際聯盟長年以來的問題。
各國加入國際聯盟，無非是希望尋求一個共同對話的窗口，但這個窗口不但難以對話，還淪為各說各話的談話會，這也是部分國家，只要跟國際聯盟一言不合，就直接退出聯盟的原因。因為給人感覺，就是有沒有參加國際聯盟，其實無足輕重。
最後，美國沒有加入，也直接抵制了國際聯盟的力量。美國是將國際聯盟這座橋，搭建起來的主導者，卻在這座橋樑落成後缺席，令人難以對國際聯盟產生信任。在互信基礎不足的情況下，國際聯盟的崩潰是可預見的，這也讓世界再度陷入二戰風波之中。
不無貢獻：這 3 大領域，國聯奠定了基本原則
不過，如果我們重新審視國際聯盟的歷史，其實並不全然無可取之處。其實，國際聯盟在國際勞工議題、難民議題、一戰後領土爭端三部分都有一定貢獻。
在國際勞工議題上，主要是由國際聯盟下轄的國際勞工組織進行推動，現在世界奉行的勞動基本準則，也大多是這時候確立的，包含 1 日工時 8 小時、每週工時 48 小時、提高婦女的工作權益等。
在難民議題上，是國際聯盟難民委員會負責一戰後難民安置或遣返工作。在 1921 年至 1923 年，該委員會一共協助 42 萬的難民重返家園。他們更針對無國籍的難民，發放無國籍人士專用護照──南森護照（Nansen passports）。
這個護照十分重要，因為一戰結束後，有些國家已經滅亡，這些國家的公民身分不再被承認，這讓他們無法以原國籍護照在國際間自由移動。為了讓這些人得以在世界流動，才設計這樣的護照。截至二戰開始前，在 1942 年有 52 個國家承認該護照，總共發出了大約 45 萬本，這對於戰後難民來說是一大福音。如超現實派畫家──夏卡爾、有浪漫巨人之稱的音樂家──拉赫曼尼諾夫，都曾持有過這本護照往來世界各地。
在領土議題上，國際聯盟首次應用託管制度，一共託管了 16 處領地，並輔導這些地區實行自治或走向獨立。國際聯盟也解決不少戰後的領土劃界糾紛，最具代表性的莫過於是「哥倫比亞-祕魯的邊界爭議」。
在 20 世紀初期，哥倫比亞與祕魯就有領土的劃界問題，尤其在萊蒂西亞鎮的管轄權上互有表裡。1932 年兩國為了萊蒂西亞鎮正式開戰，不過後來雙方攻防僵持不下，遂將該爭議呈請國際聯盟調解，最後她們接受了國聯提出的解決方案，簽訂和平協議且彼此安好。該個案成為國際聯盟在處理領土衝突的典範案例。
如上述所言，國際聯盟並非雞肋，但為何我們對國際聯盟的了解，往往都是側重缺陷的部分呢？
其實這個也不難理解。因為從中國史的角度出發，1931 年中國東北爆發「九一八事變」且被日軍佔領後，中國向國際聯盟提出申訴，希望訴諸國際公理之判斷。國際聯盟也裁決譴責日本行為，滿洲須交還予中國的決議。
但是日本隨即退出國際聯盟，導致制裁無效，不但無法收復東北，還讓日軍在東北成立「滿洲國」政權，讓中國歷史留下了國恥。對無法解決爭端的國際聯盟，我們的教科書自然也難有好評。然而凡事都是一體兩面的，歷史的詮釋也是多重的。國際聯盟也許在中國史視角上無所作為，但在眾多國際議題的處理上，國際聯盟也有顯著成效，同時這些成果影響後世十分深遠。
轉型為聯合國，提供前車之鑑
不過，國際聯盟制度設計的缺陷，依舊是事實，國際社會也有檢討國際聯盟的聲浪。於是在 1943 年 11 月，由英、美、蘇為首的德黑蘭會議，決議以聯合國取代國際聯盟。1945 年 10 月 24 日，聯合國在紐約正式成立，隨後國際聯盟在 1946 年 4 月，決議將國際聯盟名下的所有財產與檔案，轉讓給聯合國。
1946 年 4 月 20 日，國際聯盟停止存在，26 年的坎坷歷史亦宣告終結。
我們的教科書，在陳述國際聯盟時，多半是說明該組織的缺失。但就筆者觀點而言，若沒有國際聯盟作為覆車之鑒，即使聯合國成立，也可能重蹈覆轍。因此，國際聯盟的成立，是國際社會追求和平的試金石。我們從這次的試驗，體認到一個維護世界和平的國際組織，應具備什麼樣的條件？而大國在這樣的組織中，應扮演什麼角色？國際事務的推動，應採什麼模式方能逐步達陣？這都是國際聯盟所給我們的啟示。
在現行的國際關係體系下，國家對內擁有至高無上的權力，對外則為獨立自主，任何國家必須彼此尊重，沒有誰能控制、欺凌甚至侵略他國。因此，倘若國際社會要和平共處，世界各國就需擁有律己律人的態度與作為。
會有如此感觸，不僅是筆者的所學為國際關係、兩岸研究而已，更多的是我在大學求學的深刻感觸。筆者的大學時光是在金門求學，每日浸泡在金門當地的戰役史蹟中。因此，每當聽起金門耆老，談起「八二三炮戰」、「單打雙不打」，那段躲砲彈與惶惶不安的記憶時，除了敬佩他們的戰地精神外，也在心中祈禱戰爭不再重演。
作為一位 8 年級生，又有過金門經驗，更歷經過兩岸和平紅利、冰封冷和的政治現勢，筆者始終認為「The pen is mightier than the sword」，因此願將自身所見所聞，化為文字呈現給大家，除了能分享世界追求和平的發展歷程外，更想表達的是「戰爭無情，和平無價」，希冀消弭戰爭於無形。
執行編輯：陳品融
核稿編輯：田孟心
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